I OSK 1461/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stankowski Marek Stojanowski Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 października 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 1218/05 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz K. M. kwotę 395 (trzysta dziewięćdziesiąt pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006r sygn. akt IISA/ Bd 1218/05 oddalił skargę K. M. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Samochód marki [...] nr nadwozia [...] i nr silnika [...] na terytorium Polski po raz pierwszy został zarejestrowany jako pojazd osobowy w dniu 11 czerwca 1999 r. w E.. Na wniosek B. K., B. K. i B. K. przedmiotowy samochód, jako pojazd ciężarowy, dnia 14 czerwca 1999 r. zarejestrowano w Urzędzie Gminy w G. pod numerem rejestracyjnym [...], wydając dowód rejestracyjny serii [...], a ponadto tego samego dnia w Urzędzie Miejskim w E. pod numerem rejestracyjnym [...], z dowodem rejestracyjnym serii [...]. Dnia 15 czerwca 1999r przedmiotowy samochód nabyła K. M., która wystąpiła do Urzędu Miasta B. o jego zarejestrowanie również jako pojazdu ciężarowego. Prezydent B. decyzją z dnia [...] wydał skarżącej pozwolenie czasowe nr [...] i tablice rejestracyjne [...], natomiast decyzją z dnia [...] zarejestrował samochód na stałe pod numerem rejestracyjnym [...] z dowodem rejestracyjnym serii [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w T. - decyzją z dnia [...] nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Uznało bowiem, że przedmiotowy samochód osobowy zarejestrowano jako ciężarowy bez uzyskania nowego świadectwa homologacji, a ponadto bez dokonania zmian konstrukcyjnych uzasadniających zmianę typu pojazdu z osobowego na ciężarowy. Powołując się na powyższe rozstrzygnięcie, Prezydent E. decyzją z [...] - po wznowieniu postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt.8 kpa - uchylił własną decyzję z dnia [...] o zarejestrowaniu samochodu, "unieważniając jednocześnie" wydany B. K. dowód rejestracyjny serii [...]. Następnie Prezydent B. postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z [...], po czym - ponownie rozpatrując sprawę - decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art.151 § 2 w zw. z art.145§ 1 pkt.5 i 8, art.146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej kpa), stwierdził, że powyższa decyzja o zarejestrowaniu samochodu [...] na nazwisko K. M. została wydana z naruszeniem, ale odstąpił od jej uchylenia z uwagi na upływ pięciu lat od dnia uprawomocnienia się tego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] i rozstrzygniecie to utrzymało w mocy decyzją z [...] nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art.71 ust.1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz.602 ze zm.) dokumentem stwierdzającym dopuszczenie pojazdu do ruchu jest dowód rejestracyjny, jeżeli pojazd był już zarejestrowany. Podstawą rejestracji mogą być wyłącznie dowody własności oraz dowód rejestracyjny, o ile są autentyczne i zawierają dane identyfikacyjne pojazdu zgodne z jego tabliczką znamionową zainstalowaną fabrycznie przez producenta lub zmienioną zgodnie z prawem. Decyzja z dnia [...] o zarejestrowaniu przedmiotowego pojazdu na nazwisko K. M. została wydana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta E. z dnia [...] i Wójta Gminy G., które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Oznacza to, że skarżąca posiada wprawdzie przedmiotowy pojazd, lecz nie dysponuje aktualnym dowodem rejestracyjnym. Wzruszenie powołanych rozstrzygnięć, stanowiących podstawę wydania decyzji z [...] stanowi nową istotną dla sprawy okoliczność faktyczną W tej sytuacji niezbędne było niezwłoczne wznowienie na podstawie art.145 § 1 pkt.5 kpa postępowania zakończonego sprzeczną z prawem decyzją z [...]. W razie stwierdzenia jednej z przesłanek przewidzianych w art.145 § 1 kpa organ ma bowiem obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] K. M. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie: 1) art.145§ 1 pkt.5 kpa przez błędne jego zastosowanie, 2) art.77 i art.88 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym, zebranym w innej sprawie materiale dowodowym, co do którego strona nie mogła się wypowiedzieć, 3) art.10 § 1 kpa poprzez oparcie się na dowodach nieujawnionych w sprawie oraz niepouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym wyrokiem, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej ustawy P.p.s.a., oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art.72 ust.1 pkt.5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r Prawo o ruchu drogowym rejestracji pojazdu, który był już zarejestrowany, dokonuje się na podstawie dowodu rejestracyjnego. W sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy pojazd wcześnie był zarejestrowany przez Wójta Gminy G. i Prezydenta E. decyzjami z dnia [...], w oparciu o które wydano dowody rejestracyjne [...] i [...]. Ten ostatni dokument skarżąca przedłożyła, występując do Prezydenta B. o rejestrację nabytego przez siebie pojazdu. Oba rozstrzygnięcia z dnia [...] i wydane na ich podstawie dowody rejestracyjne zostały ostatecznymi decyzjami wyeliminowane z obrotu prawnego. Prawidłowo zatem w zaskarżonej decyzji przyjęto, że zaistniały przewidziane w art.145 § 1 pkt.5 kpa przesłanki nakazujące po wznowieniu postępowania stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] dotycząca zarejestrowania samochodu K. M. została wydana z naruszeniem prawa. Ujawniły się bowiem nowe istotne dla sprawy okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji a nieznane organowi rejestracyjnemu. Brak ważnego dowodu rejestracyjnego uniemożliwiał bowiem Prezydentowi B. wydanie w dniu [...] decyzji o zarejestrowaniu omawianego samochodu. Z uwagi jednak na upływ 5 lat od wydania decyzji zasadnie - po myśli art.151 § 2 kpa – odstąpiono od uchylenia decyzji z dnia [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących pozbawienia skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do dowodów zebranych w sprawie zakończonej decyzją SKO w T., zauważyć należy, że rozstrzygnięcie to nie zostało skutecznie podważone do czasu wydania decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła K. M. reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art.133 § 1 i art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ponadto art.145 § 1 pkt.5 kpa. Podała przy tym, że ustalenia przyjęte przez Sąd I instancji są sprzeczne ze stanem faktycznym i dowodami zebranymi w sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] została wydana, nie jak to przyjęto w oparciu o decyzję z [...], lecz na podstawie decyzji tego samego organu z [...]. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, bez wydania stosownego orzeczenia odnośnie decyzji z [...] nie można wyeliminować z obrotu prawnego lub stwierdzić niezgodność z prawem rozstrzygnięcia wydanego na jej podstawie, tj. decyzji z dnia [...]. WSA w Bydgoszczy nie zwrócił też uwagi, że w dniu [...] decyzje Wójta Gminy G. i Prezydenta E. z dnia [...] nie były ostateczne, co oznacza że powołana decyzja Prezydenta B. nie mogła być wydana na ich podstawie. Skoro zatem Prezydent B. orzekał w okresie biegu terminu do uprawomocnienia się decyzji Wójta Gminy G. i Prezydenta Miasta E., to nawet późniejsze wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego nie daje podstaw do wzruszenia decyzji z [...]. Należy także wskazać, że decyzja Prezydenta Miasta E. z dnia [...], do której odnosi się Sąd I instancji została wzruszona decyzją Prezydenta Miasta E. z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy błędnie ponadto uznał, że skoro na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia obie decyzje z [...] zostały wyeliminowane, to w sprawie miał zastosowanie art.145 § 1 pkt.5 kpa, bowiem ujawniły się nowe istotne dla sprawy okoliczności istniejące w chwili wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Powołany przepis, regulujący przesłanki nadzwyczajnego wzruszania decyzji, musi być stosowany ściśle i niedopuszczalna jest jego rozszerzająca wykładnia. Przepis ten expressis verbis stanowi, że podstawą wznowienia postępowania jest wyjście na jaw okoliczności i dowodów istniejących w dniu wydania decyzji. Stan faktyczny sprawy nie mógł zostać zatem podciągnięty pod normę art.145 § 1 pkt.5 kpa bowiem decyzja Prezydenta E. została wydana [...]. Samo wydanie takiej decyzji w dniu [...] nie może być traktowane jako nowa okoliczność lub dowód w sprawie, w której decyzję wydano w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest znacznie sformalizowanym środkiem zaskarżenia określonych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Musi ona spełniać wymogi przewidziane w art.174 i art.176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej ustawa P.p.s.a.).Należy w niej zatem wskazać konkretne przepisy, którym-zdaniem strony skarżącej uchybił Sąd I instancji, określić czy zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego czy procesowego, a ponadto przedstawić uzasadnienie zgłoszonych podstaw kasacyjnych. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada tym wymogom. Zarzucono w niej bowiem naruszenie przez WSA w Bydgoszczy art.145 § 1 pkt.5 kpa, nie precyzując stanowiska skarżącej odnośnie charakteru kwestionowanej normy. Niezależnie od tego i tak powyższy zarzut uznać należy za chybiony. Przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można bowiem traktować jako przepisów prawa materialnego (art.174 pkt.1 P.p.s.a.), skoro w sposób oczywisty są to normy o charakterze procesowym. Nie mogą one także stanowić drugiej z podstawy kasacyjnych. Wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonego doń aktu, ocenia wprawdzie czy jest on zgodny między innymi z przepisami regulującym postępowanie, w którym akt ten został wydany, ale przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do badania zaskarżonego aktu nie stosuje. Kontroli tej Sąd I instancji dokonuje w ramach zakreślonych przepisami powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli strona zamierza postawić w podstawie zarzut naruszenia przez wojewódzki sąd administracyjny przepisów postępowania, to bezwzględnie musi wskazać konkretny przepis (przepisy) ustawy P.p.s.a. Zatem podstawą skargi kasacyjnej, w jakiej mowa w pkt.2 art.174 P.p.s.a., może być tylko norma prawna regulująca postępowanie sądowoadministracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, nie stosując art.145 § 1 pkt.5 kpa, nie mógł tego przepisu naruszyć. Omawiany zarzut jako błędnie sformułowany nie podlegał więc merytorycznej ocenie sądu kasacyjnego. Naczelny Sąd nie podziela ponadto wywodów skarżącej, iż objęta postępowaniem wznowieniowym decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] została wydana na podstawie decyzji tego organu z dnia [...] o czasowym dopuszczeniu przedmiotowego pojazdu do ruchu a nie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta E. z dnia [...] o poprzedniej rejestracji tego samochodu. Przepisy art.71 ust.1 i art. 74 ust.1, w ustawy z dnia 20 czerwca 1997r Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym w omawianym okresie (Dz.U. Nr 98, poz.602 ze zm-ustawa prd.) stanowiły, że dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu pojazdu samochodowego jest dowód rejestracyjny albo pozwolenie czasowe. Czasowej rejestracji pojazdu dokonuje się w przypadkach określonych w art.74 ust.2 ustawy. W myśl zaś art.72 ust.1 pojazdy rejestruje się na podstawie 1) dowodu własności pojazdu, 2) karty pojazdu, jeżeli była wydana, 3) świadectwa homologacji, albo odpisu decyzji zwalniającej pojazd z homologacji lub zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznego pojazdu, jeżeli są wymagane, 4) dowodu rejestracyjnego, jeżeli pojazd był zarejestrowany, 5) dowodu odprawy celnej przywozowej, jeżeli pojazd został sprowadzony z zagranicy i jest rejestrowany po raz pierwszy. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że pozwolenia czasowego nie można utożsamiać z dowodem rejestracyjnym, chociaż oba są dokumentami dopuszczającymi pojazd do ruchu. Pozwolenie czasowe z urzędu wydaje organ po złożeniu wniosku o rejestrację pojazdu i jest ono ważne nie dłużej niż 30 dni (art. 74 ust.2 pkt.1 i ust.3 ustawy prd). Natomiast dowód rejestracyjny spełnia dwojakiego rodzaju rolę. Potwierdza wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu oraz jest dokumentem stwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu. W rozpoznawanej sprawie K. M., występując do Prezydenta B. o zarejestrowanie jej pojazdu, dołączyła dowód rejestracyjny potwierdzający poprzednie zarejestrowanie zgłoszonego pojazdu decyzją Prezydenta E. z dnia [...]. Nie może zatem budzić wątpliwości fakt, że podstawą dokonanej w dniu [...] przez Prezydenta B. rejestracji samochodu K. M. stanowił dowód rejestracyjny (we wskazanym znaczeniu) wydany [...] przez Prezydenta E. a nie pozwolenie czasowe z dnia [...]. Dodać także należy, że stosownie do art. 110 kpa decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego z chwilą jej doręczenia lub ogłoszenia adresatowi. Decyzja organu I instancji co do zasady nie podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a wniesienie takiego środka wstrzymuje jej wykonanie (art.130 § 1 i § 2 kpa). Autor skargi kasacyjnej zdaje się jednak nie zauważać, że decyzja nieostateczna może być jednak wykonana przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie tylko w przypadku nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności (art.108 kpa), ale także wówczas gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron (art.130 § 4 kpa). Ten ostatni warunek bezspornie spełniała decyzja Prezydenta E. z dnia [...]. Jej zaś wykonaniem było dokonanie czynności materialno-technicznej w postaci wydania dowodu rejestracyjnego, który następnie został dołączony do złożonego w Urzędzie Miejskim w B. wniosku o rejestracje przedmiotowego pojazdu. Odnosząc się w pozostałym zakresie do zarzutu naruszenia art.133§ 1 i art.134 § 1 ustawy P.p.s.a. uznać należy, że jest on częściowo uzasadniony. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem sąd rozpoznaje sprawę po przeprowadzeniu rozprawy na podstawie nadesłanych akt administracyjnych. W myśl zaś art.134 § 1 P.p.s.a. sąd przy kontroli zaskarżonego aktu nie jest związany granicami skargi. Wynik kontroli sądowej powinien dać odpowiedź czy decyzja stanowiąca przedmiot skargi jest zgodna z prawem, czy też prawo to narusza, jeżeli tak to w jakim zakresie. Sąd zobowiązany jest zatem skargę uwzględnić, niezależnie od podniesionych w niej zarzutów i wniosków w niej zawartych, jeżeli w sprawie występuje jedna z podstaw wzruszenia zaskarżonego aktu. W rozpoznawanej sprawie WSA w Bydgoszczy nie do końca zrealizował obowiązek wynikający z powyższych przepisów. Wydał wprawdzie wyrok po przeprowadzeniu rozprawy i na podstawie akt administracyjnych, ale bez rozpoznania całości sprawy w oparciu o zgromadzony w niej materiał dowodowy. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, że istotną w sprawie okolicznością był fakt uchylenia decyzji Prezydenta E. z dnia [...], w oparciu o którą została podjęta decyzja Prezydenta B. z [...], objęta prowadzonym w sprawie postępowaniem wznowieniowym. Powołana decyzja z [...] w dniu wydania zaskarżonej decyzji i orzekania przez organ I instancji została uchylona decyzją Prezydenta E. z dnia [...] i ta ostatnia decyzja była w dacie zakończenia wznowionego postępowania ostateczna. Tymczasem z akt sprawy wynika, że Kierownik Referatu Rejestracji Pojazdów Urzędu Miejskiego w B. zwracał się do Urzędu Miejskiego w E. o udzielenie informacji, z jakim dniem decyzja z [...] " stała się prawomocna" (k-23), ale otrzymał odpowiedź dotycząca nie wskazanego aktu lecz innej decyzji z [...] (k-25). Sąd nie uwzględnił ponadto, że na wniosek K. M. Prezydent E. postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] ( k-48). To wznowione postępowanie nie zostało zakończone przed wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Zatem decyzja SKO w B. z dnia [...] została wydana przedwcześnie, bez zawieszenia postępowania, mimo przesłanek przewidzianych w art. 97 § 1 pkt.4 kpa. Podjęcie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 97§ 1 pkt.4 kpa i art. 138 § 1 pkt.1 kpa obligowało Sąd do jej uchylenia na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. a nie do oddalenia skargi na podstawie art.151 P.p.s.a Niezależnie od tego zauważyć należy, że zaskarżona decyzja SKO w B. z dnia [...] i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta B. z dnia [...] zostały wydane na podstawie decyzji Prezydenta E. z dnia [...]. Ta ostatnia decyzja została zaś przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd I instancji uchylona dołączoną do akt sprawy decyzją z [...] (k- 51), co stanowi przesłankę do wznowienia postępowania przewidzianą w art.145 § 1 pkt.8 kpa. W takiej zaś sytuacji wojewódzki sąd administracyjny i tak byłby zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art.145 § 1 pkt.1 lit.b P.p.s.a. W każdym innym przypadku, stosownie do art.145 § 1 pkt.1 lit.a i c P.p.s.a. sąd ocenia stopień naruszenia prawa materialnego lub procesowego oraz w zależności czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (prawo materialne), czy mogło mieć istotny wpływ (prawo procesowe), zaskarżone orzeczenie administracyjne uchyla. Natomiast w razie zaistnienia przesłanki dającej podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art.145 § 1 pkt.1 lit.b, sąd zawsze jest zobligowany do uchylenia orzeczenia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art.185 § 1 oraz art.203 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.