II OSK 1611/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) del. sędzia WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 183/06 w sprawie ze skargi E. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki domu letniskowego postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną, 2. przyznać ze środków budżetowych – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – na rzecz adwokat E. R. z Kancelarii Adwokackiej w W. przy ulicy [...] kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych oraz kwotę 26,40 (słownie: dwadzieścia sześć złotych czterdzieści groszy) stanowiącą 22% podatku od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 183/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi E. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozbiórki domu letniskowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji . Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy . Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał E. K. rozbiórkę domu letniskowego o wymiarach 6,70 X 6,27 m z tarasem samowolnie wybudowanym w [...] r. , w północno-zachodnim narożniku działki nr ew. [...] we wsi I. przy ul. [...]. W uzasadnieniu powołał się na oględziny nieruchomości, które zdaniem organu potwierdziły wybudowanie w [...] r. bez pozwolenia na budowę przedmiotowego domu letniskowego. Organ uznał, iż dokonane przez inwestora zgłoszenie remontu nie odnosi się do wybudowanego domu letniskowego. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego " zbudowanie domu letniskowego w miejscu komórki, w której według oświadczenia inwestora E. K. znajdowała się uprzednio letnia kuchnia i kurnik jest zgodnie z art. 3 pkt 6 budową, na którą wymagane jest pozwolenie na budowę i nie może być potraktowane jako remont". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. K., decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał za niewiarygodne wyjaśnienia inwestora, iż w miejscu przedmiotowego budynku letniskowego znajdował się budynek kuchni letniej wraz z kurnikiem wybudowany w latach sześćdziesiątych, który został jedynie przez inwestora wyremontowany na podstawie dokonanego w [...] r. zgłoszenia. Zdaniem organu odwoławczego, załączone do akt sprawy mapki geodezyjne z [...] r. nie wskazują na istnienie budynku kuchni letniej wraz z kurnikiem. Na mapkach tych zaznaczony jest jedynie istniejący budynek mieszkalny i komórka gospodarcza. W związku z powyższym w opinii organu odwoławczego budynek ten musiał powstać po [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał również, iż dokonane przez inwestora zgłoszenie remontu zostało potraktowane jako dotyczące zaznaczonego na mapce budynku gospodarczego dlatego powstały budynek letniskowy został wybudowany samowolnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2004 r. sygn. akt 1682/03 oddalił skargę E. K.. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. K. od tego orzeczenia , wyrokiem z dnia 17 listopada 2005 r. , sygn. akt II OSK 202/05 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "w żadnym razie Sąd pierwszej instancji nie mógł potraktować jako bezspornej czy nie budzącej wątpliwości okoliczności, iż skarżący wybudował w [...] r. nowy obiekt domek letniskowy, skoro w całym toku postępowania administracyjnego jak i sądowo-administracyjnego skarżący podnosi zarzuty w tym właśnie zakresie twierdząc, iż wykonał remont istniejącego obiektu wybudowanego przez jego poprzednika prawnego stosownie do zgłoszenia wobec którego nie wniesiono sprzeciwu, powołując na tą okoliczność dowody w postaci zeznań zgłoszonych przez niego świadków". Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał wniesioną skargę E. K. za uzasadnioną .Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżoną decyzję wydano z istotnym naruszeniem przepisów postępowania bowiem organy nadzoru budowlanego wbrew treści art. 7 kpa i art. 77 kpa. dokładnie nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji w toku postępowania nie zbadały w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych związanych z "wybudowaniem domu letniskowego", którego rozbiórkę nakazano. Przede wszystkim organy nie ustaliły czy w miejscu obecnie istniejącego domu letniskowego znajdował się uprzednio budynek określony przez E. K. oraz S. i E. J. podczas oględzin w dniu [...] jako letnia kuchnia z kurnikiem. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż " z mapek geodezyjnych z [...]r. wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości nie było przedmiotowego budynku. Tak więc przedmiotowy budynek musiał powstać po [...] r . ( według oświadczenia inwestora został on wyremontowany w [...]r. )", nie jest wystarczające. Zdaniem Sądu należy przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków wskazanych przez skarżącego na okoliczność powstania budynku gospodarczego będącego kuchnią letnią z kurnikiem ze szczególnym uwzględnieniem daty zakończenia jego budowy. Przy ustalaniu tej okoliczności organ nadzoru budowlanego powinien jak podkreślono mieć również na uwadze treść umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] Repertorium nr [...], w której zawarte jest stwierdzenie, iż " stawający oświadczają, że na opisanej wyżej nieruchomości S. J. własnym kosztem i staraniem wybudowała budynek mieszkalny i budynek gospodarczy i z tego tytułu przysługują jej prawa i roszczenia". Zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego należy szczegółowo przy pomocy dostępnych środków dowodowych, w tym również zgłoszonych przez inwestora świadków wyjaśnić, czy wykonane przez E. K. roboty budowlane określone jako remont faktycznie odpowiadały definicji remontu określonej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zatem, organy powinny dokładnie ustalić jakie roboty budowlane wykonał w [...] r. skarżący i ocenić ich charakter. Naruszenie przez organy nadzoru budowlanego przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. z których wynika obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego miało istotny wpływ na wynik sprawy dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła pełnomocnik M. K. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono: naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi a mianowicie sprzeczność Istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przekroczenia i naruszenie prawa swobodnej oceny dowodów, przez przyjęcie że zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga dodatkowego uzupełnienia i wyjaśnienia i nie daje podstaw do merytorycznego orzeczenia w sprawie. W motywach skargi wskazano , iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skarżonym wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r. , uchylił zaskarżone decyzje nakazujące E. K. rozbiórkę domu letniskowego o wymiarach 6,70 x 6,27m z tarasem, samowolnie zrealizowanego w [...] r. ,w północno-zachodnim narożniku działki Nr ew.[...] we wsi I. przy ul. [...] . Uznał , że skarga E. K. jest uzasadniona ,ponieważ przy wydawaniu decyzji naruszono w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego art.7 i 77 k.p.a, ponieważ organy nadzoru budowlanego, nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy. Podniósł nadto, że stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż z mapek geodezyjnych z [...]r wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości nie było przedmiotowego budynku i musiał powstać po [...]r. ,nie jest wystarczające. Podniósł również konieczność przeprowadzenia dowodu ze zgłoszonych przez E. K. świadków i z umowy sprzedaży objętej Aktem Notarialnym z dnia [...] Repertorium nr [...]. WSA powołał się również na wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nakazujące wyjaśnienie, czy wykonane przez E. K. roboty budowlane określone jako remont, faktycznie odpowiadały definicji remontu określonej w art. 3 pkt.8 Prawa budowlanego. Z tym uzasadnieniem jak zaznaczono nie zgadza się skarżąca. W toku postępowania jednoznacznie ustalono w którym roku został postawiony dom letniskowy. W dniu [...] komisja Urzędu Gminy I. podczas wizji lokalnej stwierdziła, że E. K. wybudował dom letniskowy o powierzchni ca 43m2 z tarasem a zdjęcia domu znajdują się w aktach sprawy, Nie był to więc remont komórki jak chce tego w/w, do którego miałyby zastosowanie przepisy art.30 prawa budowlanego lecz budowa nowego obiektu, który wymagał pozwolenia na budowę a nie tylko zgłoszenia właściwemu organowi budowlanemu. Za takim twierdzeniem przemawia mapa sytuacyjna posesji, sporządzona w [...]r. przez Urząd Wojewódzki w W. na której widnieje jedynie budynek mieszkalny i istniejąca do dziś komórka o wymiarach 2 x 5mb.Jest to dowód w sprawie bardzo znaczący, przeczący przyjętej przez WSA hipotezie, że sprawa wymaga dodatkowych wyjaśnień i uzupełnienia materiału dowodowego. Czy można zmienić zeznaniami świadków treść mapy? Co dadzą dodatkowe analizy aktu kupna sprzedaży działki, skoro nie zmienią one faktów? Powoływanie się na wcześniejsze istnienie innego budynku gospodarczego w miejscu usytuowania nowego obiektu, nie znajduje odzwierciedlenia w żadnej dokumentacji nieruchomości, nawet mapowej w okresie poprzedzającym zrealizowanie domu letniskowego Jest to więc klasyczna samowola budowlana a decyzje w sprawie rozbiórki obiektu wydane prawidłowo i zgodnie z literą prawa. Wystarczy zdaniem skarżącej porównać metraż nowego i starego obiektu, by znaleźć odpowiedź czy był to remont czy nowa budowa. Ponadto naruszono plan zagospodarowania przestrzennego I.a oraz Plan Ochrony [...] Parku Narodowego zabraniający zabudowy rekreacyjnej i letniskowej a tak się stało w niniejszej sprawie. Zgłoszenie remontu na podstawie art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, jest właściwe w przypadku, gdy remont nie obejmuje zmiany lub wymiany elementów konstrukcyjnych obiektu, Zbudowanie domu letniskowego w miejsce rzekomej komórki, w której według oświadczenia samego zainteresowanego, znajdowała się poprzednio letnia kuchnia, jest budową i zgodnie z art.3 pkt.6 Prawa budowlanego i jako taka wymaga pozwolenia na budowę, Ponieważ skarżone orzeczenie zostało wydane na podstawie błędnej oceny stanu faktycznego oraz z naruszeniem i przekroczeniem prawa swobodnej oceny dowodów, skarga kasacyjna stała się konieczna i jest uzasadniona. Mając powyższe na uwadze, wniesiono jak we wstępie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. K. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej bądź jej oddalenie wyjaśniając , że zarzut naruszenia przepisów postępowania przez sąd administracyjny - sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią .zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przekroczenie i naruszenie prawa swobodnej oceny dowodów jest niezgodny z zebranym materiałem dowodowym ,a ponadto skargę kasacyjna można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć; istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie spełnia tego warunku, ponadto skarga nie ma wniosku o uchylenie lub zmianę wyroku. W tym stanie prawnym podlega odrzuceniu. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 4 grudnia 2007 r. pełnomocnik skarżącej złożyła wniosek o uzupełnienie skargi kasacyjnej o żądanie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Przepis art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) wprowadził dwojakiego rodzaju wymagania, którym powinna odpowiadać skarga kasacyjna tj. wymagania formalne sformułowane w art. 46 § 1 i 47 cytowanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do pism pochodzących od strony oraz wymagania materialne przewidziane dla samej skargi kasacyjnej. Wymagania formalne skargi kasacyjnej to zamieszczenie w tym piśmie: oznaczenia sądu, do którego jest skierowane, wskazanie imienia i nazwiska lub nazwy strony, ich przedstawiciela i pełnomocników, oznaczenie rodzaju sądu, zamieszczenie osnowy skargi kasacyjnej, podpis autora tejże skargi, wymienienie załączników, oznaczenie miejsca zamieszkania stron i ich pełnomocników lub adres do doręczeń. Nadto według art. 47 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do skargi kasacyjnej należy dołączyć pełnomocnictwo, odpis lub odpisy skargi kasacyjnej, odpisy załączników. Niespełnienie wymagań formalnych skargi kasacyjnej określonych wyżej stanowi brak, który jednak w trybie art. 49 w związku z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być uzupełniony. Jednakże podkreślić należy, iż skarga kasacyjna, która jest środkiem zaskarżenia bardziej formalizowanym, powinna spełniać wymagania szczególne określone jako materialne właściwe tylko dla niej. Wymagania materialne skargi kasacyjnej to: a) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia, b) wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości czy części, c) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, d) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Braki w zakresie wymogów materialnych skargi kasacyjnej nie podlegają sanacji co w konsekwencji czyni skargę kasacyjną niedopuszczalną. Z takim właśnie przypadkiem braku niezbędnych wymogów materialnych skargi kasacyjnej mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna pełnomocnika M. K. nie zawiera bowiem wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Natomiast zawarcie w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany jest niezbędne do wyznaczenia jej granic, w ramach których podlega ona rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak w tym zakresie powoduje odrzucenie skargi kasacyjnej. Tożsame stanowisko wyrażono już w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2004 r. (sygn. akt FSK 209/04 – opublikowanym ONSA i WSA. Nr 1 z 2004 r. poz. 13, oraz postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 2004 r. sygn. akt OSK 991/04 - niepublikowane ) – gdzie uznano, że brak w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku jak tego wymaga art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) powoduje, że skarga ta jako pozbawiona jednego z koniecznych elementów materialnych jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarga kasacyjna nie zawiera wniosku o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany, natomiast wniosek taki złożony został dopiero na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym . Niezależnie od tego, iż brak w powyższym zakresie został uzupełniony już po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, który upłynął z dniem 19 lipca 2006 r.( postanowienie WSA z dnia 19 lipca 2006 r. o przywróceniu terminu do wniesienia skargi kasacyjnej ) , to przede wszystkim wyjaśnić należy co już wyżej podkreślono, w niniejszym uzasadnieniu, że brak ten nie może być konwalidowany. Brak kasacji w tym względzie nie podlega naprawieniu w trybie właściwym dla usunięcia braków formalnych pism procesowych. Skoro brak skargi kasacyjnej w tej sprawie jest brakiem nienaprawialnym, to uzupełnienie uczynione po terminie wnioskiem zgłoszonym na rozprawie nie mogło skutkować rozpoznaniem merytorycznym tejże skargi. Dodatkowo zauważyć należy , iż w petitum złożonej skargi kasacyjnej nie przytoczono podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego przepisu prawa procesowego naruszonego przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem . Przepis ten powinien być precyzyjnie określony albowiem Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać jaka norma stanowi podstawę wniesionej skargi kasacyjnej. Jest to kolejny brak materialny rozpoznawanej skargi . Wprawdzie w jej uzasadnieniu wskazując na motywy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przypomniano rozważania tegoż Sądu gdzie przyjęto , że przy wydawaniu decyzji naruszono w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego – art. 7 i 77 kpa, lecz nie można domniemywać , że te przepisy kpa stanowiły podstawę kasacyjną w tej sprawie . Nawet gdyby teoretycznie uznać , że to te przepisy kpa stanowiły wyłączną podstawę kasacyjną przedmiotowej skargi , to przecież nie mogły zostać naruszone przez Sąd pierwszej instancji gdyż ten nie stosował przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a wyłącznie normy regulujące postępowanie przed tym Sądem a więc ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Stąd też wobec podniesionej wyżej argumentacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jednego z podstawowych elementów konstrukcyjnych skargi jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 178 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Jednocześnie na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 2 i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzeczono w zakresie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu . Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji.