I OSK 1318/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska Małgorzata Borowiec Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1103/05 w sprawie ze skargi H. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz H. D. kwotę 200 (słownie: dwieście ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. przyznaje od Skarbu Państwa adwokatowi A. D. kwotę 270 (słownie: dwieście siedemdziesiąt) zł + należny podatek od towarów i usług tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1103/05 oddalił skargę H.D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 28 stycznia 2005 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z wypisami z rejestru gruntów dawna działka nr [...] położona przy ul. [...] uregulowana w księdze wieczystej pod nazwą [...] stanowi w obrębie [...] działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych oraz działkę ewidencyjną nr [...] stanowiącą własność Gminy Warszawa [...] we władaniu Urzędu Dzielnicy [...]. Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji rozstrzyga sprawę zwrotu nieruchomości na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli jedynie, co do działek ewidencyjnych nr [..] i nr [..] z obrębu [..] będących własnością Skarbu Państwa. Natomiast wnioski H.D. i D. G. odnośnie działki nr [...] z obrębu [...] stanowiące własność Gminy Warszawa [...] przekazane zostały zgodnie z właściwością. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem rozpoznania przez organ l instancji był wniosek H.D. (byłej współwłaścicielki oraz spadkobierczyni byłej współwłaścicielki) z 20 listopada 1992 r., w którym domagała się odszkodowania lub działki zamiennej za nieruchomość przy ul. [...] róg [...]. Jednocześnie 12 maja 1995 r. wniosek ten został poparty przez "podanie" D. G.(spadkobierczynię byłej współwłaścicielki), która jest siostrą H.D.. W piśmie tym D. G. domagała się zwrotu nieruchomości przy ul. [...]. Pismem z 9 kwietnia 2001 r. H.D. sprecyzowała swój wniosek w toku prowadzonego postępowania i wniosła o zwrot nieruchomości, następnie zaś pismem z 19 marca 2002 r. ostatecznie - w związku z wezwaniem Starosty Powiatu Warszawskiego, do sprecyzowania, w jakim kierunku toczyć ma się postępowanie - wniosła o zwrot nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz.279). Z dniem 21 listopada 1945 r. tj. po wejściu w życie w/w dekretu grunt przedmiotowej działki na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. Wobec niezłożenia przez byłych właścicieli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej co do gruntu w trybie art.7 powołanego dekretu, nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa. W dniu 1 sierpnia 1985 r. weszła w życie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ), która wygasiła ostatecznie prawa do odszkodowania za przejęte przez Państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości przewidziane w/w przepisami dekretu. Wprowadziła ona natomiast szczególne unormowania (art. 82 i 83) związane z konkretnymi sytuacjami dotyczącymi byłych właścicieli nieruchomości warszawskich. Przepisy te zostały następnie powtórzone w obecnie obowiązującej ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, z 2000 r. poz. 543 ze zm.) i są to odpowiednio art. 214 i 215. Przepisy te mają charakter wyjątkowy i szczególny w stosunku do ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i gminy. W rozpoznawanej sprawie koniecznym jest więc ustalenie prawidłowej wykładni przepisu art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 214, który nawiązuje do treści art. 82 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowi, że zwrot nieruchomości przysługuje poprzednim właścicielom nieruchomości zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych, jeżeli złożą stosowny wniosek w tym zakresie w terminie do 31 grudnia 1988r. Odnosząc to grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, ż przedmiotowy wniosek został złożony po dacie 31 grudnia 1988 r. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Starosty Powiatu Warszawskiego w całości i rozstrzygnął sprawę, co do istoty, bowiem doszedł do przekonania, że decyzja ta jest nieprawidłowa. W przypadku, gdy zaskarżona decyzja narusza jedynie przepisy o postępowaniu administracyjnym, wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Wojewoda Mazowiecki działający w trybie odwoławczym nie miał wątpliwości, co do stanu faktycznego w sprawie i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Zgodnie z art. 138 kpa organ odwoławczy, uchylając decyzję organu I instancji, jest zobowiązany do określenia swojego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić - jak w niniejszej sprawie - poprzez orzeczenie co do istoty sprawy ( wyrok NSA z 13.12.1983 r., SA/Kr 706/83). Prawidłowo zatem Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że organ I instancji rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości niesłusznie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia argument, że o sposobie załatwienia sprawy nie może przesądzać wyłącznie to, na jakie przepisy prawa powołuje się strona występująca z podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Rozstrzygające znaczenie ma istota żądania strony, które w tym wypadku sprowadza się do wystąpienia o zwrot nieruchomości, stan faktyczny sprawy oraz stan prawny obowiązujący w czasie wydawania decyzji w sprawie. Postępowanie w takim wypadku nie może być umorzone, gdyż nie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Wojewoda Mazowiecki dokonał zatem prawidłowej oceny stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego. Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie można uznać, aby nieruchomość przy ul. [...] odpowiadała warunkom, o których mowa w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że Wojewoda Mazowiecki prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosował przepisy procedury administracyjnej, jak również przepisy prawa materialnego. Od tego wyroku skargę kasacyjną złożyła H.D., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, a to: 1. art. 145 § l pkt. l lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) polegającym na nie uchyleniu decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 124/05 pomimo naruszenia przez ten organ przy jej wydawaniu przepisu art. 7 KPA przez niewyjaśnienie całości okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, tj.: a) czy nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] została objęta w posiadanie przez gminę a w każdym razie bez poczynienia ustalenia czy i w jakim terminie objęcie takie nastąpiło, b) czy wnioski składane przez matkę skarżącej przed 31 grudnia 1988r. nie stanowiły wniosku złożonego w trybie art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, co wskazuje na nie rozważenie przez Wojewodę Mazowieckiego, a w konsekwencji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny meritum sprawy, i co miało bezpośredni i istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, 2. art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § l p.p.s.a. polegające na nie podjęciu próby wyjaśnienia okoliczności wskazanych w pkt. l przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, II. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd: 1. art. 7 ust. l dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez nieprawidłowe przyjęcie, że ani skarżąca ani Jej poprzednicy prawni nie złożyli we właściwym terminie wniosku w trybie określonym w tym przepisie, 2. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że nie został złożony wniosek w terminie przewidzianym w przepisie art. 82 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z 1985r. i skarżącej nie przysługuje odszkodowanie za ww nieruchomość na podstawie przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z 1997r. Wskazując na powyższe uchybienia, wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasadzenie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną H. D. z urzędu, albowiem koszty te nie zostały przez skarżącą pokryte. Uzasadniając to żądanie podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie odniósł się w ogóle do zarzutu skarżącej, że przedmiotowa nieruchomość nie została objęta w posiadanie przez gminę, bowiem nie zostało wykazane żadnym dowodem, że nastąpiło to w trybie przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy wydanym w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z 7 kwietnia 1946r. (zawiadomienie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie przez ogłoszenie Zarządu Miejskiego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy, oględziny, protokół lub ogłoszenie o sporządzeniu protokołu oględzin) czy rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. (ogłoszenie o sporządzeniu protokołu oględzin). Kwestie sposobu objęcia w posiadanie szczegółowo omawia Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 5 czerwca 2000r., sygn. akt OPK 32/99 (D. Kozłowska, E. Mzyk "Grunty warszawskie", Zielona Góra 2000, s. 17-19). Stąd w ogóle nie wiadomo, czy i kiedy nieruchomość ta została objęta w posiadanie przez gminę a co za tym idzie nie ma żadnych podstaw do tego by uznawać pisma składane przez matkę mojej Mocodawcyni za składane w niewłaściwych terminach czy po terminie. Co więcej, uwaga ta odnosi się nie tylko do ewentualnego zastosowania w sprawie nieruchomości przy ul. [...] przepisów dekretu z 26 października 1945 r. Skarżąca w złożonej przez siebie skardze wskazuje, że na nieruchomości tej w latach 1960 - 1961 [..] wybudowało budynek mieszkalny dla swoich pracowników. Poza dokumentami wskazującymi na przekazanie tej nieruchomości kolei i zlokalizowanie na niej inwestycji nie pojawia się żaden dokument wskazujący czy działka ta została objęta w posiadanie przez jakikolwiek podmiot przed datą 5 kwietnia 1958 r., co z kolei dawałoby mojej Mocodawczym uprawnienie do ubiegania się o odszkodowanie na podstawie przepisu art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ewentualności takiej Sąd w ogóle nie rozważał, bowiem wspomina tylko o przepisie art. 214 tej ustawy, choć kwestię daty rozpoczęcia budowy, a co za tym idzie daty pozbawienia władztwa nad nieruchomością moja Mocodawczym w swojej skardze sygnalizowała. Złożenie wniosku do 31 grudnia 1988r. wymagane zarówno przepisami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami. Moja Mocodawczym w skardze wskazała, że w sprawie działki przy ul. [...] złożone zostało wiele pism, głównie przez Jej matkę, W. D.. Sąd pism tych nie wziął w ogóle pod uwagę i nie dokonał oceny czy którekolwiek z nich spełnia wymogi wskazanego wyżej wniosku. W szczególności w aktach sprawy znajduje się pismo Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 15 listopada 1988r. udzielające Pani W. D. informacji, że w chwili obecnej nie ma przepisów pozwalających na realizacje Jej roszczenia, tj. wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość. Dalej, znajduje się pismo tegoż Ministra z 12 czerwca 1989r. stanowiące odpowiedź na pismo W. D. z 24 listopada 1988 r. w sprawie przyznania nieruchomości zamiennej w zamian za nieruchomość przy ul. [...] (nota bene zabudowaną już w tej dacie budynkiem kolejowym). Zagadnienia tych pism Sąd w ogóle nie rozważył wydając zaskarżony wyrok, na co wskazuje treść doręczonego uzasadnienia. Kwestie te są kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i bez ich niewątpliwego ustalenia nie tylko nie można oddalić roszczeń skarżącej, ale w ogóle rozstrzygnąć niniejszej sprawy. To do decydujących w tej sprawie organów administracji należało wyjaśnienie tych zagadnień i zebranie całości dokumentacji niezbędnej do wydania decyzji. Co więcej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie tylko błędu tego nie naprawił, ale nieprawidłowości tych w ogóle nie zauważył, a przynajmniej okoliczność taka nie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Podkreślić należy, że w swojej skardze H.D. na uchybienia te wyraźnie wskazała, jednak Sąd w ogóle nie zajął stanowiska odnośnie tych zarzutów. Dlatego też zdaniem strony skarżącej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r. nie odpowiada prawu i powinien zostać uchylony a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), - naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.) W rozpatrywanej sprawie pełnomocniczka skarżącej strony powołała się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a. Wobec przedstawienia przez autorkę skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa jest zasadny, albowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przekonywająco wykazano, na czym polegało naruszenie tego przepisu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając zarzut naruszenia tego przepisu należało wskazać naruszenia, jakich konkretnie przepisów postępowania administracyjnego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, błędnie oddalając skargę. Ten warunek został dopełniony poprzez wskazanie art. 7 kpa. Trafnie zarzucono sądowi I instancji, że nie rozważył on podniesionych w skardze zarzutów, co do prawidłowości ustalonego w postępowaniu administracyjnym stanu faktycznego sprawy. Skarżąca od samego początku – także w złożonej do WSA w Warszawie – kwestionuje 1) objęcie przedmiotowej nieruchomości w posiadanie przez gminę oraz 2) niezłożenie przez jej poprzedniczkę prawną wniosku o odszkodowanie w rozumieniu art. 82 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustalenie istnienia tych okoliczności jest ważące dla wyniku sprawy. Tymczasem Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów skargi w tym zakresie, mimo że skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji z tych właśnie powodów, a więc zastosowania podstawy orzeczniczej w skazanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jednocześnie Sąd zastosował art. 151 p.p.s.a., nie wyjaśniając dlaczego skarżąca nie ma racji. W powtórnym postępowaniu zatem WSA w Warszawie obowiązany jest przed podjęciem orzeczenia w sprawie wyjaśnić wskazane wyżej kwestie. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 134 § l p.p.s.a. polegający na nie podjęciu próby wyjaśnienia okoliczności wskazanych w pkt. l przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponieważ z powołanych przez skarżącą przepisów nie da się wyprowadzić takiego obowiązku. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, że zostały one postawione przedwcześnie. Zanim nie zostaną wyjaśnione wspomniane wyżej istotne okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy nie można mówić, że doszło do naruszenia tych przepisów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd oparł na §§ 19 i 20 rozp. Min. Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).