II GSK 249/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca, Sędziowie NSA Edward Kierejczyk (spr.), Jacek Chlebny, Protokolant Katarzyna Warchoł, po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 470/06 w sprawie ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. odrzuca skargę Z. K. w części objętej jej pkt 2 dotyczącej zasądzenia odszkodowania w kwocie 34.000 zł (trzydzieści cztery tysiące) za poniesioną rzeczywistą szkodę z tytułu wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., 3. w pozostałej części oddala jego skargę na wymienioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, 4. odstępuje od zasądzenia na rzecz Z. K. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem została oddalona skarga Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO w Warszawie) z dnia 4 stycznia 2006 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia 24 sierpnia 2005 r. w sprawie odmowy wydania skarżącemu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% alkoholu do 18% alkoholu oraz powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie spożywczo-przemysłowym w Z. ul. T. O powyższe zezwolenie Z. K. ubiega się od września 2003 r., jego roszczenie nie zostało uwzględnione, pierwotnie z powodu braku spełnienia kryteriów dla ustalenia odpowiedniej odległości (300 m) pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych (sklepem spożywczo-przemysłowym) a obiektem szkolnym, określonych w uchwale nr 34/V/2003 Rady Gminy W. z dnia 13 marca 2003 r. Pomiaru odległości Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. (zwana dalej: komisją) dokonała w sposób wadliwy - wzdłuż prywatnych posesji, zmierzona w ten sposób odległość wyniosła 250 m i na podstawie tego pomiaru komisja postanowiła negatywnie zaopiniować wniosek. SKO w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie komisji. Od tego postanowienia skarżący wniósł skargę. Po jej rozpoznaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 963/04 uchylił postanowienie SKO w Warszawie oraz postanowienie komisji. W uzasadnieniu wyroku podano, że odległości pomiędzy punktem sprzedaży, a obiektem szkolnym powinny być mierzone nie wzdłuż bliżej nieokreślonych ciągów komunikacyjnych, lecz wzdłuż osi dróg publicznych. Niewystarczające jest przyjęcie ciągów komunikacyjnych przebiegających przez prywatne posesje, jako podstawy dla pomiaru odległości, skoro gmina podjęła już działania ukierunkowane na wykupienie gruntów, przez które przebiegają ciągi - na potrzeby ustanowienia tam drogi gminnej. Istotne jest bowiem niezakończenie tej procedury w dacie wydania postanowienia przez komisję w dniu 16 lutego 2004 r. Przy kolejnym rozstrzyganiu tej sprawy organy obu instancji kierowały się unormowaniami zawartymi w art. 12 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) i uchwale nr 193/XVIII/2004 Rady Gminy W. z dnia 23 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży dla terenu Gminy W. Wg tej uchwały odległość miejsc sprzedaży m.in. od szkoły, mierzona w najkrótszej linii pomiędzy drzwiami wejściowymi punktu sprzedaży do głównego wejścia szkoły, nie może być mniejsza niż 300 m. Ponadto ustalono maksymalną liczbę 18 punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Uchwała obowiązywała po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego. W tej sprawie odległość między drzwiami wejściowymi punktu sprzedaży do głównego wejścia szkoły wynosi 400 m. Mimo tego, że usytuowanie sklepu spożywczo-przemysłowego prowadzonego przez Z. K. w Z. jest zgodne z zasadami usytuowania określonymi w uchwale, to ze względu na brak wolnych punktów w limicie ustalonym przez radę gminy, zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu oraz powyżej 18% zawartości alkoholu nie mogą być wydane. Zdaniem Sądu skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w szczególności podstawowych dla rozpatrywanej sprawy przepisów art. 12 ust. 1 i 2 i art. 18 ust. 1, 3 i 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W dacie wydawania decyzji limit zezwoleń na punkty sprzedaży napojów alkoholowych określonych uchwałą Rady Gminy W. z dnia 23 listopada 2004 r. był wykorzystany, w związku z czym Wójt Gminy nie mógł wydać zezwolenia, ponieważ przekroczyłby określony uchwałą limit. Złożony przez skarżącego wniosek o zasądzenie odszkodowania w kwocie 34.000 zł za poniesioną rzeczywistą szkodę z tytułu wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Sąd uznał za bezprzedmiotowy z uwagi na oddalenie skargi. Z. K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opierając ją na następujących podstawach "art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a.", z jednoczesnym wnioskiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. "pominięcie art. 2 Konstytucji, art. 77 § 1 Konstytucji oraz art. 417 Kodeksu cywilnego", a także naruszenie prawa procesowego poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zdaniem skarżącego istotne znaczenie mają w sprawie naruszenie przepisów procesowych i materialnych, jakich na etapie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji dopuszczały się organy orzekające w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w żaden sposób nie odniósł się do kwestii powyższych uchybień, pomimo że stanowią one całkowite zaprzeczenie konstytucyjnej normy urzeczywistnienia zasady sprawiedliwości społecznej. W momencie składania wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych brak było prawnych podstaw do odmownego rozpatrzenia tego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszym wyroku przyjął, że takiego rozstrzygnięcia nie uzasadniało w żadnym razie rzekome niespełnienie przez planowany punkt sprzedaży napojów alkoholowych warunków jego usytuowania. Rozpoznając skargę na decyzję SKO w Warszawie z dnia 4 stycznia 2006 r. podjętą z uwzględnieniem przekroczenia limitu punktów sprzedaży napojów alkoholowych ustalonych uchwałą z dnia 23 września 2004 r., Sąd winien zauważyć związek pomiędzy błędami organów popełnionymi na wcześniejszym etapie postępowania a wynikiem kontrolowanego rozstrzygnięcia. W razie naruszenia powinności określonych w przepisach prawa i wyrządzeniem tym szkody podmiot poszkodowany powinien otrzymać odszkodowanie od władz publicznych, przy tym podstawową przesłanką odpowiedzialności wynikającej z art. 77 Konstytucji i 417 k.c. jest niezgodne z prawem działanie władz publicznych. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r. SK 18/2000 przez działania niezgodne z prawem należy rozumieć "zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej". Odmowne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych skutkuje stratami materialnymi, jest sprzeczne z zasadami legalizmu i praworządności, w związku z czym Sąd I instancji kontrolując powyższe rozstrzygnięcie, obarczone oczywistą niezgodnością z powyższymi zasadami konstytucyjnymi, był zobowiązany do jego uchylenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. To unormowanie limituje kierunek i zakres kontroli legalności zaskarżonego wyroku sądu I instancji z badaniem w pierwszej kolejności – i to z urzędu – czy wystąpiła przynajmniej jedna z przesłanek nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej. Sformułowane i jednoznacznie wyodrębnione w pkt. 2 skargi do WSA w Warszawie na decyzję SKO w Warszawie z dnia 4 stycznia 2006 r. roszczenie "o zasądzenie odszkodowania w kwocie 34.000 zł za poniesioną rzeczywistą szkodę z tytułu wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a." nie mieściło się w pojęciu sprawy należącej do właściwości sądu administracyjnego i w tej części skarga winna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W sentencji tego wyroku formułą oddalenia skargi objęto natomiast wszystkie jej żądania, tj. uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie tego odszkodowania i kosztów postępowania wg norm przepisanych. Również w uzasadnieniu wyroku zamieszczono fragment dotyczący roszczenia o odszkodowanie, uznając je za bezprzedmiotowe, jak w sytuacji, gdy do jego oceny był uprawniony sąd administracyjny. W nawiązaniu do tej przesłanki nieważności postępowania trzeba przypomnieć, że sądy administracyjne nigdy nie były właściwe do rozpoznawania roszczeń z tytułu szkód poniesionych wskutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. Do dnia 31 sierpnia 2004 r., gdy obowiązywał jeszcze art. 160 k.p.a., stosownie do jego § 4 i 5 o odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji lub jej wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 w związku z art. 158 § 2 k.p.a., a od jego decyzji można było wnieść powództwo do sądu powszechnego. Po uchyleniu z dniem 1 września 2004 r. art. 160 k.p.a. przez art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianach ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692) do roszczeń odszkodowawczych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, zwłaszcza art. 417−4172, także z wyłączeniem drogi postępowania przed sądami administracyjnymi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest w zasadzie poświęcone wykazaniu, że mając na uwadze art. 2 i 77 Konstytucji oraz art. 417 k.c., roszczenia odszkodowawcze skarżącego są uzasadnione. Przepisy te dotyczą wspomnianej już problematyki wyłączonej z zakresu właściwości sądów administracyjnych, przez co nie stwarzały podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nie mogło w tej sprawie również dojść do naruszenia art. 176 i 185 § 1 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów określa wymogi, jakie powinna spełniać skarga kasacyjna, a drugi – dalszy bieg sprawy po uwzględnieniu takiej skargi. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwoliło mu na poszukiwanie z urzędu innych ewentualnych naruszeń prawa, oczywiście poza nieważnością postępowania. Ogólnikowe zarzuty naruszenia prawa procesowego wskutek przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, bez wskazania konkretnych przepisów, jak również eksponowane nieuwzględnienie w zaskarżonym wyroku błędnych ustaleń faktycznych omówionych w wyroku pierwszym, nie mogły doprowadzić do uznania, że skarga kasacyjna w części dotyczącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ma usprawiedliwione podstawy. W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 186 w związku z art. 183 § 2 pkt 1 oraz art. 188 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i art. 151, a także art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.