I OSK 1389/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędziowie NSA Roman Ciąglewicz, Marek Stojanowski (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 5 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 1738/05 w sprawie ze skargi W. i M. M. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE: Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta P. na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. – t.j.) ograniczył W. i M. M. sposób korzystania z należącej do nich nieruchomości położonej w obrębie M. W. gmina B., oznaczonej jako działka nr ew. [...] o pow. [...] ha, poprzez zezwolenie Zakładowi Energetycznemu [...] S.A. na założenie i przeprowadzenie przewodów napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV M.-G.. W wyniku rozpoznania odwołania od niniejszej decyzji Wojewoda M. decyzją z dnia [...], nr [...] utrzymał w mocy kwestionowany akt prawny. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda podkreślił, iż w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione obie przesłanki z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie – brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na realizację określonej inwestycji oraz posiadanie przez inwestora wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto – jak zauważył organ odwoławczy – budowa linii elektroenergetycznej 110 kV M.-G. bez wątpienia mieści się w pojęciu celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższą decyzję w ustawowym terminie W. i M. M. zaskarżyli do sądu administracyjnego. Skarżący podnieśli, iż Wojewoda M. nie odniósł się do części zarzutów wskazanych w odwołaniu od decyzji Starosty P.. Stwierdzili, że na mocy art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami winno zostać im przyznane odszkodowanie za oczywiste zmniejszenie wartości gruntu, czego organy obydwu instancji nie zrobiły. Podkreślili, że na skutek przeprowadzenia nad nieruchomością linii wysokiego napięcia zdecydowanie zmniejszy się wartość tej nieruchomości, a to zważywszy na aktualną linię orzeczniczą Sądu Najwyższego (jako potwierdzenie przywołali orzeczenie SN z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt I CK 26/2004) uzasadnia nie tylko żądanie odszkodowania, ale również żądanie wykupu tej nieruchomości. Żądanie to zresztą skarżący zgłaszali w toku postępowania administracyjnego, ale zostało ono zignorowane przez Zakład Energetyczny [...] S.A. Skarżący zaznaczyli ponadto, że nowa interpretacja art. 231 § 2 kc jednoznacznie wskazuje, że dla przeprowadzenia przewodów linii energetycznej o wysokim napięciu niewystarczające jest wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości, a konieczne jest wywłaszczenie działki za odszkodowaniem. Organ odwoławczy uchylił się jednak od zajęcia stanowiska zarówno w kwestii odszkodowania jak i żądania wykupu przedmiotowej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1738/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. i M. M.. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż zezwolenie na ograniczenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może być udzielone z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej, a warunkiem jego uzyskania jest realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego lub – w przypadku braku planu miejscowego – decyzji o lokalizacji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia winno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, bowiem dopiero brak stosownej zgody uzasadnia wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wydanie takiej decyzji wystąpił Zakład Energetyczny [...] S.A. Do wniosku załączony został wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., przewidujący na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] należącej do W. i M. M. realizację celu publicznego wymienionego w art. 6 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Od lutego 2004 r. prowadzone były rokowania z właścicielami nieruchomości, jednakże mimo propozycji odszkodowania za straty wynikłe na skutek prac budowlanych oraz utraty wartości tej nieruchomości W. i M. M. nie wyrazili zgody ani na przebieg linii elektroenergetycznej przez ich nieruchomość, ani na postawienie na niej słupa. W związku z powyższym Sąd stwierdził, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż w myśl art. 124 ust. 4 omawianej ustawy podmiot, który wystąpił o zezwolenie ma obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1. Jeżeli zaś przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu należy się odszkodowanie na zasadach określonych w art. 128 ust. 4. Odszkodowanie zatem przysługuje dopiero wtedy, gdy wystąpi szkoda na skutek ograniczenia praw do nieruchomości na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym zarzuty skarżących, iż w zaskarżonej decyzji brak jest rozstrzygnięcia w przedmiocie należnego im odszkodowania oraz że ograniczenie korzystania z nieruchomości i przyznanie odszkodowania powinno nastąpić w jednym postępowaniu (tj. w jednej decyzji) Sąd uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że co prawda art. 129 ust. 1 przedmiotowej ustawy stanowi, iż orzeczenie o wywłaszczeniu i ustalenie odszkodowania następuje w jednej decyzji, jednakże w myśl ust. 5 tego przepisu w przypadkach, o których mowa w art. 124 starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Konieczność taka wynika z samej istoty unormowania zawartego w art. 124 ust. 1 ustawy, bowiem ewentualna szkoda może powstać dopiero w wyniku realizacji danej inwestycji. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących o pominięciu ich żądania wykupienia nieruchomości Sąd podniósł, iż żądanie to ma charakter cywilnoprawny i wobec tego może być dochodzone jedynie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Od powyższego wyroku w ustawowym terminie skarżący za pośrednictwem pełnomocnika wnieśli skargę kasacyjną. Orzeczenie zaskarżyli w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj. art. 128 ust. 4 i art. 124 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wnieśli o jego zmianę poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody M. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. z dnia [...], nr [...]. W uzasadnieniu skarżący zakwestionowali wykładnię art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na której oparł się Wojewódzki Sąd Administracyjny, określając ją jako absurdalną. Podkreślili, że spadek wartości ich nieruchomości na skutek przeprowadzenia nad nią linii wysokiego napięcia jest niewątpliwy, bowiem nie będzie już możliwości postawienia jakichkolwiek budynków, ani rozbudowania już istniejących. W związku z powyższym stosownie do art. 128 ust. 4 skarżącym należy się odszkodowanie już na etapie wydawania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości. Po przeprowadzeniu inwestycji wartość odszkodowania może tylko wzrosnąć, ale nie zmienia to faktu, że odszkodowanie to należy się już w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W dalszej kolejności W. i M. M. podnieśli, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął okoliczność, iż poza odszkodowaniem mają oni prawo również do żądania wykupu nieruchomości, co zresztą w toku postępowania administracyjnego zgłaszali. Wskazali w tym względzie na orzecznictwo Sądu Najwyższego dotyczące ochrony prawa własności m. in. na orzeczenie z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt I CK 26/2004, w którym to Sąd stwierdził, iż właściciele nieruchomości, nad którą przechodzi linia wysokiego napięcia nie mająca fizycznie styczności z samym gruntem, ale ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości i zmniejszająca jej wartość, może żądać od właściciela linii wykupienia od niego tego gruntu. Wobec powyższego zdaniem skarżących dla przeprowadzenia przewodów linii energetycznej o wysokim napięciu niewystarczające jest wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z tej nieruchomości, ale konieczne jest wywłaszczenie działki za odszkodowaniem. Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji doprowadzi natomiast do sytuacji, w której Zakład Energetyczny [...] S.A. nie będzie już miał żadnego interesu w tym aby wykupić przedmiotową nieruchomość. Skarżący zwrócili także uwagę, iż w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie w art. 124 ust. 5 (błędnie podany w skardze kasacyjnej jako art. 124 § 5), znajduje się zapis przewidujący wywłaszczenie nieruchomości w sytuacji, gdy planowana inwestycja uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem. W ocenie skarżących taki właśnie stan rzeczy zachodzi w niniejszej sprawie. W. i M. M. nie zgodzili się z również twierdzeniem Sądu, iż kwestia odszkodowania nie dotyczy materii będącej przedmiotem tego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm. – t.j.), przewiduje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego, najmu, dzierżawy lub trwałego zarządu, polegający na podejmowaniu na nieruchomości założenia lub przeprowadzenia ciągów, przewodów, urządzeń określonych w ust. 1 tego przepisu. Takiego ograniczenia dokonał organ orzekający w sprawie, a mianowicie zezwolił na przeprowadzenie przez działkę skarżących przewodów napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej M. – G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny legalności tej decyzji, nie stwierdził, aby organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa, a stanowisko Sądu w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł 124 ust. 5 ustawy stanowi, że jeżeli założenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, to może on żądać, aby starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy własność lub użytkowanie wieczyste. Z żądaniem takim można również wystąpić do podmiotu, który uzyskał zezwolenie. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że jeżeli zostaną spełnione warunki określone tym przepisem, to tylko wtedy właściciel może żądać, aby starosta nabył od niego nieruchomość. Nabycie w takim wypadku nieruchomości następuje w drodze umowy, tj. aktu notarialnego, a nie decyzji administracyjnej. Powołane przez skarżących orzeczenia Sądu Najwyższego również świadczą o przysługujących roszczeniach cywilnych, a nie administracyjnych. Przepis zatem art. 124 ust. 5 nie mógł być zastosowany zarówno przez organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, a zatem zarzut jego naruszenia jest bezpodstawny. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 128 ust. 4 ustawy, który to przepis określa, że przysługuje właścicielowi, czy użytkownikowi wieczystemu odszkodowanie w przypadku poniesienia szkody przy zakładaniu lub przeprowadzaniu ciągów, przewodów i urządzeń określonych w ust. 1. Skarżący nie zwrócili jednak uwagi na treść art. 129 ust. 5 ustawy. W myśl bowiem tego przepisu starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 4, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 ustawy. Starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 ustawy nie ustala od razu odszkodowania, gdyż na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności ciąży, stosownie do ust. 4 art. 124 ustawy, obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, a jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności, czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie z art. 128 ust. 4 ustawy. Z tych względów skarga kasacyjna jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).