II FSK 1121/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA : Bogusław Dauter po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Jerzego Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Ke 43/06 w sprawie ze skargi Jerzego Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 8 grudnia 2005 r. (...) w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz Jerzego Z. kwotę 220 zł /słownie: dwieście dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r., I SA/Ke 43/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Jerzego Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 8 grudnia 2005 r., (...), w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym: decyzją z dnia 27 kwietnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wymierzył J. Z. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej składki na ubezpieczenie zdrowotne plus odsetki. Decyzja ta stała się ostateczna. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 2447/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. Z. na decyzję Prezesa ZUS w Warszawie z dnia 29 września 2004 r., (...) utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 1999 r. do stycznia 2004 r. W dniu 10 października 2005 r. Dyrektor ZUS O/K. wystawił tytuły wykonawcze obejmujące przedmiotowe zaległości z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Pismem z dnia 22 października 2005 r. skarżący wniósł zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne podnosząc, że nie istnieje prawomocna decyzja ustalająca jego zaległości w tym zakresie. Postanowieniem z dnia 28 października 2005 r. ZUS O/K. działając jako wierzyciel uznał zarzuty za nieuzasadnione podnosząc, że decyzja wymierzająca należności z tytułu składek jest prawomocna. Postanowieniem z dnia 28 października 2005 r., (...) Dyrektor ZUS O/K. Inspektorat w O. działając jako organ egzekucyjny uznał zarzuty za nieuzasadnione. Wskazał, że stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 137 poz. 887/ składki oraz odsetki za zwłokę nie opłacone w terminie podlegają ściągnięciu w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Decyzja wymierzająca należności z tytułu składek była prawomocna. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach postanowieniem Dyrektor Izby Skarbowej w K. powyższe postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że z mocy art. 34 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968, dalej: u.p.e.a./ wypowiedz wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca co oznacza, że Dyrektor ZUS prawidłowo wydał postanowienie o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione. Wyjaśnił też, że samo twierdzenie skarżącego, iż nieważna jest decyzja wymierzająca mu składki nie oznacza eliminacji decyzji z obrotu prawnego. 2. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze J. Z. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że wniesione przez niego zarzuty w postępowaniu administracyjnym były zasadne albowiem nie istnieje jego zdaniem prawomocna decyzja, na której opiera się prowadzone postępowanie egzekucyjne. 3. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie WSA w Kielcach powołując się na treść art. 34 par. 1 u.p.e.a. wskazał, że podstawą zarzutów było nieistnienie obowiązku to wypowiedź wierzyciela była z mocy powołanego przepisu wiążąca dla organu egzekucyjnego. Skoro wierzyciel uznał zarzuty za nieuzasadnione to organ egzekucyjny jako związany tym stanowiskiem musiał orzec w ten sam sposób. Sąd zauważył, że zarówno w toku postępowania jak i w skardze J. Z. podnosił nieistnienie po jego stronie obowiązku wskazując, że decyzja ZUS O/K. z dnia 27 kwietnia 2004 r., (...), jest nieważna. Nie wskazał przy tym na czym opiera swoje twierdzenie. Tym samym Sąd przyjął, że stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji może jedynie uprawniony do tego organ. Skoro w obrocie takiej decyzji nie było to oznaczało to, że decyzja wymiarowa była ostateczna i podlegała wykonaniu. 4. W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższe orzeczenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 par. 1 p.p.s.a. poprzez wyrokowanie nie oparte na wszechstronnej i merytorycznie poprawnej analizie akt czyli bez wyjaśnienia zasadniczej kwestii tj. skierowania, decyzji wymiarowej do osoby w stosunku do której mogła być prowadzona egzekucja administracyjna oraz naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez nieuchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej wydanego z naruszeniem art. 27 w zw. z art. 26 i art. 36 u.p.e.a. W związku z tak postawionymi zarzutami wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w związku ze zrzeczeniem się prawa do rozprawy. W uzasadnieniu wskazano, że podstawą wniesionych przez skarżącego zarzutów do postępowania egzekucyjnego, w związku z wystawionymi tytułami wykonawczymi - był fakt, że decyzja, wymiarowa organu egzekucyjnego, na której oparte było całe postępowanie została skierowana do innej osoby niż skarżący. Tym samym decyzja ta z mocy prawa była nieważna, dlatego też całe postępowanie organu egzekucyjnego i Dyrektora Izby Skarbowej obarczone były wadą nieważności jako że nieprawdziwa była podstawa prawna prowadzonej egzekucji administracyjnej - art. 27 par. 1 pkt 6 u.p.e.a. W tej sytuacji uznano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokował bez dokładnej analizy akt skoro nie zwrócił uwagi na fakt, iż adresatem decyzji wymiarowej nie był skarżący, co powinno mieć ten skutek, że w stosunku do skarżącego nie mogła być prowadzona egzekucja administracyjna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z treścią art. 182 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może na posiedzeniu niejawnym rozpoznać skargę kasacyjną, jeżeli jest ona oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a strona, która wniosła skargę kasacyjną, zrzekła się rozprawy, zaś pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając zatem powyższe na uwadze należy wskazać, że w skardze kasacyjnej strona zrzekała się rozprawy a Dyrektor Izby Skarbowej w K. w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Skarga kasacyjna jest zasadna. Jak wynika z jej treści skarżący zarzucił naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez nie uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej wydanego z naruszeniem art. 27 w zw. z art. 26 i art. 36 u.p.e.a. W uzasadnienia skargi kasacyjnej podatnik wskazał na zarzut naruszenia art. 27 par. 1 pkt 6 u.p.e.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 27 par. 1 pkt 6 u.p.e.a. uznać należy za uzasadniony. Jak wynika z treści art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło /podkreślenie NSA/ ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga więc w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. J. Świątkiewicz, akceptując podobne rozwiązanie przyjęte w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA, wyraził pogląd, że "(...) przed uzupełnieniem postępowania wyjaśniająco-dowodowego i wyjaśnieniem wątpliwości nigdy nie można mieć a priori pewności, że uchybienia, o których mowa, istotnie miały wpływ na wynik sprawy" /J. Świątkiewicz, Naczelny Sąd Administracyjny..., s. 124/. Naruszenie zatem art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji /bądź postanowienia/ sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną /por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2004 r., GSK 967/04 - nie publ./. Odnosząc się z kolei do art. 27 u.p.e.a. należy zauważyć, że przepis ten reguluje wymogi formalne jakie powinien spełniać tytuł wykonawczy. Jeden z tych wymogów określony w par. 1 pkt 6 art. 27 u.p.e.a. wskazuje, że tytuł wykonawczy zawiera wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej. Przez podstawę prawną prowadzenia egzekucji należy rozumieć przepisy, na mocy których dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przy czym chodzi tu o podanie aktu prawnego, gdy podstawą egzekucji jest przepis, z którego wprost wynikają określone obowiązki lub w przypadku, gdy egzekwowany obowiązek wynika z decyzji administracyjnej - jak w niniejszej sprawie - koniecznym jest w tytule wykonawczym powołanie tej decyzji. Wskazanie podstawy prawnej obowiązku można pojmować w ten sposób, że chodzi o podanie aktu prawnego /prawa materialnego/, na podstawie którego wydano decyzję administracyjną lub też o samą decyzję /postanowienie, orzeczenie, ugodę itd./, wydaną na podstawie tych aktów. Pełną realizacją tego przepisu byłoby podanie obu tych elementów. Nie dotyczy to sytuacji, gdy podstawą egzekucji jest przepis prawa /bez potrzeby wydawania decyzji/, z którego wprost wynikają obowiązki. Wówczas tylko ten akt będzie stanowił podstawę prawną egzekwowanego obowiązku /por. wyrok NSA z dnia 7 listopada 2000 r., I SA/Ka 1187/99 - nie publ./. Porównując zatem wystawione w sprawie tytuły wykonawcze /karta 6 akt administracyjnych/ z treścią art. 27 par. 1 pkt 6 u.p.e.a. należy zauważyć, że są one nieprawidłowe. W rubryce nr 30 jako podstawę należności wskazano na deklaracje/zgłoszenie, tymczasem podstawą prawną należności było określone orzeczenie. Przyjąć zatem należy, że brak w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Nie wskazanie bowiem w tytułach wykonawczych zgodnie z art. 27 par. 1 pkt 6 u.p.e.a. podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej mogło prowadzić do umorzenie postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dostrzegł tego naruszenia przepisów postępowania, i nie ocenił jego wpływu na wynik sprawy. Dlatego też rozpoznając ponownie sprawę WSA w Kielcach powinien wziąć pod uwagę wskazane uchybienie. Na marginesie należy zauważyć, że okoliczność nie wskazania w tytułach wykonawczych podstawy prawnej została podniesiona przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. w piśmie z dnia 8 grudnia 2005 r. (...). Organ przyjął, że kwestia ta nie miała bezpośredniego wpływu na wymagalność zobowiązania. Jednakże wskazano też, że w przypadku gdyby strona ten zarzut podniosła to postępowanie egzekucyjne należałoby umorzyć. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 133 par. 1 p.p.s.a. uznać go należy za bezzasadny. Przyjęcie w art. 133 par. 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu /czynności/. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu /czynności/ zasadniczo nie podlega uwzględnieniu. Sąd uwzględni jednak nowe fakty lub dowody, które istniały w dacie wydania decyzji lub postanowienia, a nie były znane organowi administracji publicznej, jeżeli zaskarżony akt zostały wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. W związku z tym należy zauważyć, że okoliczność, iż w tytułach wykonawczych była źle wskazana podstawa prawna, była organom znana. Świadczy o tym pismo z dnia z dnia 8 grudnia 2005 r. (...). Dlatego też zarzut ten, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mógł być uznany za uzasadniony. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. w związku z art. 26 i 36 u.p.e.a. należy zauważyć, że skarżący nie sprecyzował ani w petitum skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu, które jednostki redakcyjne /paragrafy, punkty/ tych przepisów zostały naruszone. Jak bowiem wynika z treści tych przepisów art. 26 zawiera sześć paragrafów a art. 36 trzy paragrafy. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny będąc na podstawie art. 183 par. 1 p.p.s.a. związany granicami skargi kasacyjnej nie mógł ani doprecyzować, o które jednostki redakcyjne skarżącemu chodziło, ani w konsekwencji rozpoznać tego zarzutu. Z przyczyn wskazanych na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 pkt 1 i art. 205 par. 2-3 p.p.s.a. oraz par. 2 ust. 1, par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz.U. nr 163 poz. 1349 ze zm./.