I OSK 1339/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno, Danuta Tryniszewska-Bytys /spr./, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2005r. sygn. akt II SA/Wa 1268/05 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 września 2005 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wa 1268/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia emerytalnego w drodze wyjątku. Z akt postępowania wynika, że wskazaną powyżej decyzją nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] odmawiającą przyznania S. J. świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia łącznie następujące warunki: 1. jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; 2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności; 3. nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; 4. nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Niespełnienie przez wnioskodawcę którejkolwiek z ustawowych przesłanek wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W ocenie Prezesa ZUS S. J. nie spełniał warunków do przyznania świadczenia z art. 83 powołanej ustawy, bowiem z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których nie nabył on uprawnień do świadczenia ustawowego. Wyżej wymieniony został uznany przez lekarza orzecznika ZUS za osobę niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji od dnia 11 listopada 2003 r., natomiast ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień 8 listopada 2000 r. Przez okres 3 lat i 4 dni nie wykonywał żadnego zatrudnienia. Z akt sprawy nie wynika też, aby przyczyną pozostawania bez pracy były niemożliwe do przezwyciężenia okoliczności. Nadto organ stwierdził, iż w rodzinie wnioskodawcy dochód na jedną osobę przekracza najniższe świadczenie emerytalne, zatem nie zachodzi przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Ponadto podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż świadczenie to nie ma charakteru socjalnego. Jak wskazano na wstępie – skarga S. J. na powyższą decyzję, w której podnosił bardzo trudną sytuację materialną swoją i żony – wyrokiem z dnia 19 września 2005 r. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalona. Sąd dokonał wykładni art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych konstatując, iż skarżący od dnia 11 listopada 2003 r. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, ale nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Podzielił ocenę organu administracyjnego, iż w sprawie nie wystąpiły żadne szczególne okoliczności, które doprowadziły do zaistniałej sytuacji braku świadczeń w trybie zwykłym przy niezdolności do pracy. Od 1995 r. S. J. pracował "na czarno" nie opłacając składek na ubezpieczenie społeczne i był to jego dobrowolny wybór. Zdaniem Sądu kłopoty na rynku pracy nie usprawiedliwiają wyboru pracy "na czarno", zwłaszcza przy miejscu zamieszkania w Warszawie. Dlatego w decyzji odmawiającej przyznania świadczenia w szczególnym trybie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie dopatrzono się naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł w imieniu S. J. ustanowiony z urzędu adwokat. Na podstawie art. 173 § 1 i 174 ust. 1 i 2 (prawidłowo art. 174 pkt 1 i 2) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. zaskarżył powołany wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie istniały przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku w trybie powołanego przepisu; 2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa i art. 77 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, polegającego na naruszeniu zasady praworządności i prawdy obiektywnej wskutek pominięcia przy rozstrzygnięciu słusznego interesu obywatela oraz niewyjaśnienia, dlaczego skarżący podejmował pracę bez ubezpieczenia, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Powołując się na powyższe, na podstawie art. 176 i 185 § 1 p.p.s.a. wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W skardze kasacyjnej wyeksponowano fakt niewyjaśnienia zarówno w postępowaniu sądowym jak i administracyjnym przyczyn, dla których S. J. podjął zatrudnienie "na czarno", niedokonanie analizy jego oświadczenia w tym przedmiocie – co świadczy o dowolnych ustaleniach sądu pierwszej instancji w zakresie godzenia się przez skarżącego na zatrudnienie bez ubezpieczenia. Dowodzono szczególnej sytuacji życiowej (choroba obojga małżonków), która mogła być powodem podjęcia takiego zatrudnienia – co wypełniałoby przesłankę z art. 83 powołanej ustawy. Składający skargę kasacyjną nie godził się z oceną sądu co do posiadania przez małżonków J. niezbędnych środków utrzymania przy jednych zarobkach żony, stanie zdrowia małżonków i związanych z tym wydatkach. Nadto zarzucono nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela przy wyważeniu interesu społecznego, co spowodowało przekroczenie przez organ administracji państwowej granic uznania administracyjnego, a co zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który bezzasadnie oddalił skargę S. J., podczas gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje skargę w granicach wniesionego środka odwoławczego, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy spełnia wymogi właściwe dla skargi kasacyjnej, jednakowoż przytoczone zarzuty nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 39 z 2004 r., poz. 313) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przyznane w tym trybie świadczenie emerytalne lub rentowe ma charakter wyjątkowy, jest świadczeniem przyznawanym w szczególnym trybie i w szczególnych sytuacjach. Nie jest to świadczenie socjalne, przyznawane wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną i życiową wnioskodawcy, a jest to świadczenie, które może zostać przyznane w sytuacji niedopełnienia, z powodu szczególnych okoliczności, warunków do uzyskania renty (emerytury) na zasadach ogólnych. Dlatego postępowanie winno wyjaśnić przyczyny braku warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym, w tym powinno obejmować badanie wymaganego okresu pracy. W doktrynie, a także orzecznictwie przyjmuje się, że zatrudnienie, które powinno być brane pod uwagę przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 cyt. ustawy powinno obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie okresu zatrudnienia prowadziłoby do przyznania świadczeń niewiele różniących się co do wysokości osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny oraz zasady sprawiedliwości (vide: K. Antonów i inni – Komentarz do ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Zakamycze 2004; wyrok NSA z 24 kwietnia 2001 r. w sprawie II SA 3276/00, Lex nr 81648; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2003 r. w sprawie II SA 3610/02, Lex nr 142312). W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że S. J. posiada krótki okres zatrudnienia w ogóle, także jak ustalono w postępowaniu administracyjnym, w dziesięcioleciu przypadającym przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy udokumentował zaledwie 3 lata, 7 miesięcy i 22 dni okresu składkowego, przy czym od ostatniego dnia udokumentowanego okresu składkowego (8 listopada 2000 r.) do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy (11 listopada 2003 r.) nie został wykazany żaden okres zatrudnienia związany z opłaceniem składek na ubezpieczenie społeczne. Tylko szczególne okoliczności, które spowodowały pozostawanie bez zatrudnienia mogłyby stanowić podstawę do przyznania świadczeń w trybie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ administracyjny badał je, a sąd pierwszej instancji poddał wnikliwej ocenie ustalenia organu. Zaprezentowana w zaskarżonym wyroku ocena nie budzi zastrzeżeń. Wskazywanej w skardze kasacyjnej przyczynie braku legalnego zatrudnienia skarżącego w postaci jego choroby i stanu zdrowia żony przeczą podane przez E. J. informacje w piśmie do Prezesa ZUS z dnia 16 lutego 2005 r., a w szczególności stwierdzenie, że mąż do dnia doznania udaru (w miesiącu listopadzie 2003 r.) nigdy nie chorował. Zauważyć także trzeba, że E. J. zachorowała w 2002 roku, zatem praca bez opłacania składek i dorywcza od 1995 r. (podane okresy przez S. J. w oświadczeniu) nie wynikała z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a był to świadomy wybór skarżącego. Zasady doświadczenia życiowego pozwalają zaakceptować ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o braku szczególnych okoliczności, które spowodowały brak uprawnień S. J. do zwyczajnych świadczeń przyznawanych na podstawie cytowanej ustawy. Za okoliczności szczególne, uniemożliwiające wypracowanie statusu uprawniającego do nabycia świadczeń emerytalnych lub rentowych, należy uznać wyłącznie takie zdarzenia bądź trwały stan, które wykluczają aktywność zawodową danej osoby z przyczyn od niej niezależnych i niemożliwych do przezwyciężenia (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. w sprawie sygn. akt OSK 1111/04, nie publ.). S. J. takowych okoliczności nie wykazał. Nawet przy trudnościach na rynku pracy, przy dołożeniu należytej staranności, możliwe było w Warszawie zatrudnienie legalne, związane z opłacaniem składek emerytalnych. Świadome zatrudnienie się bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (vide: wyrok NSA z 18 kwietnia 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA 3238/00, Lex nr 50999). Tak samo nie stanowi okoliczności szczególnej wykonywanie prac dorywczych bez odprowadzania składek (vide: wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA 435/01, Lex nr 55034). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej nie zostały przekroczone granice uznania administracyjnego, a okoliczności faktyczne zostały należycie wyjaśnione. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1267/05 (Rzeczpospolita z dnia 11-12 marca 2006 r.) stwierdził, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności, a zakres uznania wyznaczony jest przepisem prawa. Ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Uznanie administracyjne nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. Z. Duniewska - "Swobodne uznanie w decyzjach ZUS" – Monitor Prawny 1993/4/105). Decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd administracyjny w wypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy – na przykład bez należytego wyjaśnienia sprawy. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodziła, a stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony. Dlatego nie można zarzucić sądowi pierwszej instancji uchybień przy dokonywaniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS, które uzasadniałyby podzielenie zarzutów skargi kasacyjnej. Z wyżej wskazanych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Ponieważ ustanowiony w drodze przyznania prawa pomocy adwokat nie wnosił o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne – nie zachodziły podstawy do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie (art. 209 i 210 § 1 p.p.s.a.).