II OSK 1115/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Jerzy Solarski Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 233/06 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę postanawia uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Krakowa na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ([...]), wydane w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 233/06 uchylił zaskarżone postanowienie. Jak wynika z przedstawionych akt, Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] ([...]) wydanym na podstawie art. 123 kpa oraz art. 35 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wymierzył Prezydentowi Miasta K. karę w wysokości 18 500 zł za 37 dni zwłoki w wydaniu decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych polegających na zabudowie logii w mieszkaniu nr [...] w budynku przy ul. S. w K. Z ustaleń organu wynika, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w dniu 27 sierpnia 2003 r. zaś decyzja w tej sprawi została wydana przez Prezydenta Miasta K. w dniu 12 grudnia 2003 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku rozpatrzenia zażalenia Prezydenta Miasta K. na powyższe postanowienie, postanowieniem z dnia 2 listopada 2005 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nałożył na Prezydenta Miasta K. karę pieniężną w wysokości 17 500 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r. powyższe postanowienie, uwzględniając skargę, doszedł do przekonania, że jeszcze inne okresy postępowania, nieuwzględnione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powinny podlega odliczeniu od terminu, w którym winna być wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1, 3, 6 i 8 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wskazując w skardze kasacyjnej na powyższą podstawę, wnosi się o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.), powołanej dalej jako ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu natomiast bierze pod uwagę okoliczności nieważności postępowania sądowego określone w § 2 tego przepisu, które należy rozważyć, czy nie zachodzą w danej sprawie w pierwszej kolejności przed rozpoznaniem zarzutów skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie ma miejsce przesłanka nieważności postępowania zamieszczona w art. 183 § 2 pkt 1 ppsa – niedopuszczalność drogi sądowej. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że z dniem 31 maja 2004 r. przepis art. 35 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), powołanej dalej jako ustawa zmieniająca. Powyższy fakt ma znaczenie w sprawie ponieważ decyzja z dnia 12 grudnia 2003 r. o pozwoleniu na budowę, wydana z przekroczeniem terminu 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, zapadła przed datą wejścia w życie powyższej nowelizacji Prawa budowlanego. Natomiast postanowienia wymierzające Prezydentowi Miasta K. karę pieniężną za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zostały wydane po dniu 31 maja 2004 r., tj. dniu wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej. Kara pieniężna wymierzana organowi administracji architektoniczno-budowlanej za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego) ma charakter sankcji administracyjnej za naruszenie przepisów prawa administracyjnego, przy jej wymierzaniu należy stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w dacie, kiedy to naruszenie prawa miało miejsce, a nie przepisy (późniejsze) w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania o wymierzeniu kary. Wynika to również z przepisu (przejściowego) art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Przyjęcie odmiennego stanowisko, zgodnie z którym stosuje się do wymierzania kary pieniężnej organowi przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia tego postępowania, a nie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (data naruszenia prawa) oznaczałoby złamanie zasady lex retro non agit (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71). Ponieważ z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 maja 2004 r.) nie wynikało w jakiej formie ma być wymierzona organowi kara pieniężna i czy służy od tego środek odwoławczy, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 123 kpa należało przyjąć, że organ wyższego stopnia wymierza karę w drodze postanowienia, na które nie służy zażalenie, a tym samym i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do postanowień art. 3 § 2 pkt 2 ppsa. W związku z powyższym w niniejszej sprawie, pomimo błędnych pouczeń organów, droga sądowa była niedopuszczalna w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 ppsa (patrz: postanowienie NSA z 30 września 2005 r. sygn. akt II OSK 989/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 22). Inaczej przedstawia się sytuacja w sprawach, w których decyzja o pozwoleniu na budowę i postanowienie o nałożeniu kary na organ za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, zostały wydane po dniu 31 maja 2004 r., kiedy to zostało zmienione brzmienie przepisów art. 35 Prawa budowlanego, zgodnie z którym karę wymierza się w drodze postanowienia, na które służy zażalenie a więc i skarga do sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 ppsa orzekł, jak w sentencji postanowienia.