I OSK 1151/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska – spr., Sędziowie NSA Izabella Kulig - Maciszewska, Joanna Runge - Lissowska, Protokolant Michał Zawadzki, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 426/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. K. kwotę 655 zł (sześćset pięćdziesiąt pięć), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 426/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wymienioną decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania J. K. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...], nr [...], w której na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086), przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określania warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481) oraz uchwały nr XLVII/1191/2005 Rady m.[...] z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.[...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, zezwolił skarżącemu na zajęcie pasa drogowego ul. [...] róg ul. [...] w [...] o powierzchni 45,35 m2 na okres od 1 do 30 września 2005 r. w celu umieszczenia obiektu budowlanego – pawilonu usług kaletniczych, a ponadto zobowiązał do dokonania opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości 544,20 zł, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podkreślił, że sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem strony i obowiązującymi przepisami, sama zaś opłata wyliczona została prawidłowo. Obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wynika wprost z art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6 i ust. 11 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu, przedmiotem postępowania w sprawie o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie może być kwestia możliwości zawarcia umowy dzierżawy terenu pomiędzy skarżącym jako właścicielem pawilonu oraz właścicielem terenu, na którym ten pawilon jest usytuowany. Nie jest też przedmiotem decyzji kwestia ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem te można podważać jedynie w toku jego opracowania. Organ podkreślił, że przepis art. 38 powołanej ustawy, zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z drogą lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać bez zmian. Stan faktyczny w sprawie nie był kwestionowany ani przez organ pierwszej instancji, ani przez organ odwoławczy. Obiekty, o których stanowi powołany art. 38, podlegają regulacjom ustawy o drogach publicznych zarówno w zakresie zezwoleń, jak i opłat. Organ odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących krótkotrwałego charakteru zajęcia pasa drogowego stwierdził, że w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych przewidziano opłaty roczne za zajęcie pasa drogowego dla zajęć długotrwałych, nie przewidziano natomiast żadnych górnych granic czasowych zajęcia. Organ podkreślił, że pawilon kaletniczy, którego dotyczy zezwolenie jest obiektem z założenia czasowym, gdyż wybudowano go na działce wydzierżawionej na czas określony 20 lat - umowa wygasła w dniu 1 stycznia 2005 r. i przewidywała możliwość budowy wyłącznie obiektów o charakterze tymczasowym oraz konieczność ich usunięcia przez dzierżawcę przed terminem wygaśnięcia umowy. Plan realizacyjny zaś określał wznoszony pawilon jako kiosk handlowy. Ponadto uchylenie decyzji organu pierwszej instancji spowodowałoby sytuację, w której skarżący zajmowałby pas drogowy bez zezwolenia, co skutkowałoby wymierzeniem mu kary pieniężnej w wysokości dziesięciokrotności ustalonej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga J. K. nie jest uzasadniona i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Sąd wskazał, że skarżący, będąc właścicielem pawilonu handlowego przy ul. [...] róg ul. [...] w [...], położonego w pasie drogowym, wobec zbliżającego się terminu wygaśnięcia umowy dzierżawy gruntu, na którym pawilon jest posadowiony i otrzymanej odmowy zawarcia kolejnej umowy dzierżawy, wystąpił do Prezydenta m. [...] z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, a przede wszystkim ze złożonego odwołania od zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, skarżący pragnął uniknąć sytuacji, w której organ uzna, że pawilon pozostaje w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi i nałoży karę za tak stwierdzony stan faktyczny. Pozostawał również w przekonaniu, że w jego konkretnej sytuacji ma zastosowanie przepis art. 38 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym, istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie, a jeśli tak to nie wymagane jest w takiej sytuacji uzyskanie zezwolenia, a tym bardziej nie jest przewidziana możliwość nałożenia opłaty za zajmowanie pasa drogowego. Skarżący oczekiwał zatem tylko potwierdzenia swego stanowiska stosowną decyzją administracyjną. Powołany wyżej przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych formułuje klauzulę generalną możliwości pozostania w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem niepowodowania przez te obiekty lub urządzenia zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego oraz zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi. Tego rodzaju formuła ma charakter ogólnego, warunkowego przyzwolenia, wymagającego zindywidualizowania, a jeśli tak, to podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tylko bowiem w drodze zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lub odmowy jego wydania może nastąpić ocena, czy w konkretnym, indywidualnym przypadku następuje stan, o którym mowa w art. 38 ust. 1 powołanej ustawy, a więc, czy istniejący obiekt budowlany lub urządzenie nie powoduje zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego, czy zadań związanych z zarządzaniem drogą. Organ nie ocenia więc możliwości zlokalizowania obiektu - urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, lecz tylko możliwość pozostawania tych urządzeń w pasie drogowym. W następstwie pozytywnej oceny co do możliwości pozostawania obiektu - urządzenia w pasie drogowym wydaje zezwolenie. Inne rozumienie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych czyniłoby go przepisem martwym, ponieważ byłoby brak możliwości oceny, czy dany budynek lub urządzenie kwalifikuje się, według wymogów tego przepisu, do pozostawania w pasie drogowym (zajmowania pasa drogowego), czy też nie. Przepis art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przewiduje opłatę za zajęcie pasa drogowego. Brak jest więc podstawy do zwolnienia od opłat obiektów budowlanych lub urządzeń, które, jak to uznał organ, mogą w dalszym ciągu pozostawać w pasie drogowym. Skutkować to powinno decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego i nałożeniem opłaty wyliczonej na podstawie art. 40 ust. 11 powołanej ustawy. Sąd powołując się na art. 134 § 2 P.p.s.a. wskazał, że zaskarżona decyzja rozstrzyga sprawę zgodnie z wnioskiem strony, gdyż zezwala skarżącemu na zajęcie pasa drogowego i ustala opłatę za okres wskazany w decyzji, który odpowiada okresowi podanemu we wniosku, zatem w przypadku ewentualnego uchylenia tejże decyzji Sąd orzekałby de facto na niekorzyść skarżącego. Jedynie stwierdzenie przez Sąd wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa stanowiłoby podstawę do wyeliminowania jej oraz decyzji przez nią utrzymanej w mocy z obrotu prawnego, jednak takiego naruszenia Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się. Od powyższego wyroku J. K. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. powołał się na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 pkt 1 w zw. z art. 40 pkt 1 i 3 ustawy o drogach publicznych przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dalsze pozostawanie obiektów, które znalazły się w pasie drogowym wskutek zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, a zostały wzniesione zgodnie z pozwoleniem na budowę poza pasem drogowym, możliwe jest tylko na podstawie decyzji o zajęciu pasa drogowego, a w konsekwencji istnieje obowiązek uiszczenia opłat, jak za zajęcie pasa drogowego. Skarżący wskazał również na drugą podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i w ramach tej podstawy zarzucił naruszenie art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. wobec pominięcia okoliczności, że decyzja o zajęciu pasa drogowego została wydana bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał między innymi, że zasadą wynikającą z ustawy o drogach publicznych jest zakaz lokalizacji w pasie drogowym wszelkich obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Usytuowanie takich obiektów w pasie drogowym może mieć z natury swej rzeczy charakter wyjątkowy i uzależnione jest od uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ustawodawca zatem wyraźnie odróżnia obiekty, które istnieją w pasie drogowym od tych, które zostaną tam usadowione po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W odniesieniu do obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym, ustawodawca wprowadził wymóg uzyskania zgody zarządcy drogi w przypadku, gdy dochodzi do ich przebudowy lub remontu (art. 38 pkt 2 i 3 ustawy o drogach publicznych). Nie ma zaś przepisów, które zobowiązywałyby uprawnionego do używania takich obiektów do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Tylko w sytuacji przebudowy lub remontu uprawniony do używania takiego obiektu jest zobowiązany wystąpić z wnioskiem o uzyskanie zgody na zajęcie. Skarżący podniósł, że wykładnia literalna art. 39 pkt 3 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, iż chodzi w nim o "lokalizowanie" obiektów budowlanych w przyszłości, które co do zasady nie jest dopuszczalne i może mieć jedynie miejsce w uzasadnionych przypadkach. Ponadto punkt 3a powołanego przepisu stanowi, że decyzja co do lokalizacji obiektu budowlanego w pasie drogowym ma zostać wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych, a konieczne jest również m.in. uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stanowi jeden z elementów warunkujących możliwość usytuowania obiektu budowlanego w pasie drogowym. Natomiast nie dotyczy ono obiektów już tam się znajdujących, gdyż w tym przypadku obowiązek taki odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy lub remontu. Skarżący podkreślił ponadto, że słowo "zajęcie" użyte przez ustawodawcę jednoznacznie wskazuje na zdarzenia o charakterze przyszłym. Tym samym wykładnia literalna ustawy nie pozwala na przyjęcie, że zajęcie pasa drogowego w rozumieniu art. 40 pkt 1 ustawy o drogach publicznych obejmuje również sytuacje objęte hipotezą art. 38 pkt 1 tejże ustawy, kiedy to przedmiotowe obiekty już znajdują się w pasie drogowym. Zdaniem strony skarżącej, także użyte w art. 40 pkt 2 ppkt 3 ustawy o drogach publicznych sformułowania, że zezwolenie dotyczy "umieszczania w pasie drogowym" obiektów budowlanych wskazuje, że przepisem tym nie są objęte obiekty już istniejące w pasie drogowym. Skarżący dodał, że art. 40 pkt 3 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania w przypadku, gdy obiekty budowlane znajduję się w pasie drogowym jako efekt ich wyznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, albowiem są obiektami istniejącymi, a nie lokalizowanymi w pasie drogowym. Dlatego też ich używanie może odbywać się w oparciu o umowę, nie zaś decyzję administracyjną. Nie mają zatem do nich zastosowania przepisy o zajęciu pasa drogowego. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że w tożsamej sprawie o sygn. akt I OSK 400/06 Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2007 r. uwzględnił skargę kasacyjną skarżącego J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego, którym oddalono jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], nr [...] dotyczącą zajęcia tego samego pasa drogowego we wcześniejszym okresie – od 1 stycznia do 31 marca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie stwierdziwszy nieważności postępowania, którą uwzględnia się z urzędu (art. 183 P.p.s.a.), podzielił w całej rozciągłości argumentację Sądu zawartą we wskazanym wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. Zaznaczyć trzeba, że w obu sprawach skarżący powołał się w skargach kasacyjnych na identyczne podstawy kasacyjne. Co się tyczy zgłoszonych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej zarzutów objętych podstawą przewidzianą w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a więc naruszenia prawa materialnego, tj. art. 38 pkt 1 w zw. z art. 40 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to należy stwierdzić, że są one zasadne, ponieważ Sąd pierwszej instancji rzeczywiście dopuścił się błędu w wykładni powołanych przepisach, polegającego na mylnym zrozumieniu treści tych przepisów. Istota problemu w niniejszej sprawie - dotyczącej zezwolenia na zajęcia pasa drogowego - sprowadza się do wyjaśnienia, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 1086) uprawnienie właściciela do używania obiektu budowlanego - wybudowanego zgodnie z obowiązującym wówczas prawem (wymaganie pozwolenia budowlanego) - który na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego znalazł się w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i uiszczenia stosownej opłaty. W skardze kasacyjnej skarżący trafnie zauważył, że zasadą wynikającą z ustawy o drogach publicznych jest zakaz lokalizacji w pasie drogowym wszelkich obiektów budowlanych niezwiązanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu. Usytuowanie takich obiektów w pasie drogowym może mieć charakter wyjątkowy i jest uzależnione od uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji nie spostrzegł, że ustawodawca zróżnicował obiekty istniejące już w pasie drogowym od tych, które zostaną tam zlokalizowane po uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2). Analiza powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że uprawnienie do używania istniejącego obiektu budowlanego znajdującego się w pasie drogowym nie wymaga uzyskania decyzji administracyjnej – zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi odnosi się jedynie do sytuacji przebudowy i remontu. Regulacja ta legalizuje istnienie w pasie drogowym obiektów budowlanych i nie zawiera jakiegokolwiek odesłania do przepisów nakładających na obywatela obowiązku wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na jego zajęcie. W rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 39 ust. 3, art. 39 ust. 3a oraz art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. Stosownie do art. 39 ust. 3 powołanej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z kolei z art. 39 ust. 3a powołanej ustawy wynika, że decyzja co do lokalizacji obiektu budowlanego w pasie drogowym ma być wydana przed rozpoczęciem robót budowlanych. W świetle tego unormowania usytuowanie obiektów budowlanych w przyszłości w pasie drogowym wymaga uzyskania zezwolenia na jego zajęcie. Przepis ten nie dotyczy więc obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Podkreślenia wymaga poza tym, że art. 40 ust. 1 powołanej ustawy posługuje się pojęciem "zajęcie", a to oznacza, iż także w tym przypadku mamy do czynienia ze zdarzeniem przyszłym. Do takiego samego wniosku prowadzi formuła art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy, skoro zgodnie z nim, wymaga się uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami. Sformułowanie "umieszczanie" dotyczy niewątpliwie sytuacji przyszłych. Kierując się rozumieniem przepisów art. 39 ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, odmiennym od przedstawionego wyżej, Sąd pierwszej instancji, w konsekwencji, naruszając te przepisy, oddalił skargę. Zaznaczyć należy, że takie samo błędne rozumienie tych przepisów było podstawą rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Z tego zatem względu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zaskarżony wyrok został wydany jedynie z naruszeniem prawa materialnego i na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Oznacza to, że zarzut skarżącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej jest niezasadny. Regulację prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa bowiem art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Powołanie przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji nieprawidłowej podstawy prawnej nie stanowiło jednak rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Uwzględnienie skargi na zaskarżoną decyzję nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.