II OSK 1489/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ł. i M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 939/05 w sprawie ze skargi A. Ł. i M. Ł. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] lipca 2005 r.,, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] 2. zasądza od Wojewody K.-P. na rzecz A. Ł. i M. Ł. kwotę 1230 zł (słownie: jeden tysiąc dwieście trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. i M. małż. Ł. wnieśli skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Bd 939/05) oddalającego ich skargę wniesioną od decyzji Wojewody K.-P. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...], stwierdzającej wydanie w dniu [...] listopada 2001 r. pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa i jednocześnie odmawiającej uchylenia tej decyzji. Do wydania wymienionego wyroku doszło w następującym stanie: Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...], [...] Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Inwestycyjnemu "[...]" Sp. z o.o. w T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (część A i B) pięciokondygnacyjnego, czteroklatkowego, z [...] mieszkaniami i lokalami usługowymi, [...] stanowiskami parkingowymi i [...] garażami w podpiwniczeniu przy ul. [...] (działki geodezyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]) w T. oraz wyszczególnionych w pozwoleniu przyłączy, drogi, chodników i parkingów. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2001 r. Na wniosek M. Ł. i A. Ł. - współwłaścicieli od dnia [...] października 2001 r. sąsiadujących z terenem inwestycji działek nr [...] i [...] Prezydent Miasta T., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2002 r., wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w powyższej sprawie postępowanie zakończone bez ich udziału, a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. orzekł o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. i odmowie jej uchylenia z przyczyn wskazanych w art. 146 § 2 k.p.a., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w związku z uchyleniem decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. przez Wojewodę K.-P., Prezydent Miasta T. wydał w dniu [...] kwietnia 2003 r. decyzję kolejny raz orzekającą o stwierdzeniu wydania z naruszeniem przepisów procedury decyzji o pozwoleniu na budowę i odstąpieniu od jej uchylenia z powodu okoliczności wymienionych w art. 146 § 2 k.p.a., zaś Wojewoda K.-P. decyzję tę utrzymał w mocy. W wyniku zaskarżenia tych decyzji do Sądu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 26 lutego 2004 r. (sygn. akt SA/Bd 2556/03), uchylił zaskarżoną decyzję, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania i wskazał w motywach na konieczność jednoznacznego ustosunkowania się do zarzutu niezgodności usytuowania budynku z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] sierpnia 2001 r., a także miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz do zarzutów o nadmiernym zacienieniu sąsiednich nieruchomości i kierowaniu na te nieruchomości spływu wód opadowych. W związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wojewoda K.-P. wydał w dniu [...] września 2004 r. decyzję uchylającą decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2003 r. i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem treści uzasadnienia tegoż wyroku. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., wydaną po ponownym przeprowadzeniu wznowionego postępowania, Prezydent Miasta T. stwierdził na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. wydanie z naruszeniem prawa proceduralnego polegającym na niewłączaniu jako strony A. i M. Ł. do postępowania, decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku przy ul. [...] w T. i jednocześnie orzekł o odmowie jej uchylenia bowiem w wyniku wznowienia postępowania musiałaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ stwierdził, iż nie zaistniała niezgodność zatwierdzonego w dniu [...] listopada 2001 r. projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonego uchwałą MRN nr [...]. Z analizy nasłonecznienia i zagospodarowania działek oznaczonych numerami [...], [...] i [...] położonych przy ul. [...] wynika, że wymagania dotyczące minimalnej odległości pomiędzy budynkami i czasu nasłonecznienia pomieszczeń mieszkalnych umożliwiają lokalizację budynku mieszkalnego wielorodzinnego na wymienionych działkach. Również na podstawie opinii biegłego organ ustalił, że odprowadzanie wód opadowych bezpośrednio na teren działki inwestora jest poprawne i nie zagraża interesom sąsiednich nieruchomości. Odwołując się od decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] kwietnia 2005 r. i zarzucając błędne zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a., M. i A. Ł. podnieśli, że zlokalizowanie bez analizy nasłonecznienia pięciopiętrowego budynku w odległości 6 m od granicy należących do nich działek będzie miało ten skutek, iż budynek wzniesiony na tychże działkach będzie musiał być oddalony nie mniej niż 10 m od granicy, gdyż takie odległości wynikają z wykonanych w toku wznowienia postępowania na zlecenie organu analiz nasłonecznienia. Zatem nie będą mogli realizować swych praw do gruntu w takim samym stopniu, jak dysponent gruntu zabudowanego wskazanym obiektem. Zmniejszenie obszaru możliwej zabudowy działek [...] i [...] wpłynęło negatywnie na ich walory użytkowe, a w konsekwencji - na korzyści, jakie mogliby czerpać z komercyjnych gruntów (teren przeznaczony pod mieszkalnictwo o wysokiej intensywności zabudowy). Odwołujący się wskazali także na niezgodność pozwolenia na budowę wielomieszkaniowego budynku z pkt 3 decyzji z dnia [...] sierpnia 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w świetle którego - ich zdaniem - wydanie pozwolenia na budowę winno być poprzedzone analizą, czy realizacja prawa własności na gruncie przy ul. [...] nie ogranicza praw własności sąsiednich nieruchomości przy ul. [...]. Nie uwzględniając odwołania Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Organ II instancji nie dopatrzył się niezgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również z przepisem § 13 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że jakkolwiek usytuowanie spornego budynku mieszkalnego w odległości 6 m od granicy działek M. i A. Ł. spowoduje konieczność odsunięcia planowanego w nieokreślonej perspektywie na tych działkach domu wielorodzinnego na minimum 10 m od granicy, to jednak istnieje możliwość budowy na tym terenie. A. i M. Ł. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Wojewody K.-P. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając, iż sankcjonuje ona decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta T. z naruszeniem prawa, skutkującą naruszeniem ich istotnych interesów. W skardze podobnie jak w odwołaniu wskazali, iż wzniesienie budynku przy południowej granicy ich nieruchomości w istotny sposób wpływa na możliwość jej zabudowy, a tym samym pozwolenie na jego budowę wydano z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, § 12 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., art. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 5 Kodeksu cywilnego. Mając na uwadze zasadę równości obywateli wobec prawa należało, według skarżących, projektować zabudowę sąsiednich nieruchomości w odległości 8 m od granicy, a wówczas uzyskaliby dla siebie powierzchnię użytkową gruntu zwiększoną w stosunku do aktualnej o co najmniej 300 m2. Skarżący zarzucili również naruszenie przepisu § 28 rozporządzenia RM z dnia 14 grudnia 1994 r. o warunkach, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez zatwierdzenie projektu odprowadzania wody do gruntu zamiast kanalizacji. Wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę oddalił. Sąd stwierdził w uzasadnieniu wyroku, że zaskarżona decyzja pozostaje w zgodzie z obowiązującymi w trakcie jej podejmowania przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz rozporządzenia wykonawczego z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poprzedzająca pozwolenie na budowę decyzja dnia [...] sierpnia 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu rozstrzygnęła o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla tego terenu przewidział budownictwo mieszkaniowe o wysokiej intensywności zabudowy. Decyzja z [...] listopada 2001 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę jest zgodna z wymienioną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ta ostatnia decyzja, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, nie przesądziła jednak ani o wysokości budowanego obiektu budowlanego, ani o jego dokładnym miejscu usytuowania. Zatwierdzony projekt budowlany przewidział natomiast, iż najbardziej wysunięta w kierunku północnym część projektowanego budynku znajdzie się w odległości 6 m od granicy należącej do skarżących działki nr [...]. Jest to zgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które w § 12 ust. 4 pkt 1 dopuszcza zabudowę budynkiem zwróconym w stronę granicy sąsiednich działek ścianą z otworami w odległości 4 m od granicy. Ze względu na fakt niezabudowania działek skarżących o nr [...] i [...], jak również brak postępowania o zabudowę tych nieruchomości w przyszłości nie można mówić - zdaniem WSA - o naruszeniu przepisów § 13 i § 60 wymienionego rozporządzenia, przewidujących konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Dla budowanych w przyszłości budynków warunki te zostaną zachowane, o ile zostaną one usytuowane w odległości minimum 16 m od budynku, którego dotyczy postępowanie. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi odnośnie naruszenia § 28 wymienionego wyżej rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., gdyż dopuszczalność odprowadzenia wód opadowych na własny teren wynika z braku możliwości odprowadzenia tych wód do kanalizacji. W końcu Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich można mówić jedynie w sytuacji, gdy zostały naruszone konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie, w tym przepisy techniczno-budowlane. Zatem stwierdzenie w niniejszej sprawie braku naruszeń unormowań zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) oznacza, iż nie został poprzez wydanie kwestionowanego pozwolenia na budowę naruszony interes skarżących w rozumieniu ust. 1 pkt 9 i ust. 2 powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania w sprawie rozstrzygnięć. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżyli A. i M. małż. Ł., reprezentowani przez pełnomocnika. Wyrokowi temu zarzucili: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, art. 8 oraz art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. art. 5 ust. 1 pkt 6, ust. 2, art. 6 ustawy - Prawo budowlane, § 12 i § 13 oraz § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 3) naruszenie art. 32 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierówne traktowanie obywateli w tożsamych stanach faktycznych i prawnych, 4) przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie w przypadku stwierdzenia, iż nie zostały naruszone normy proceduralne wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i o rozpoznanie skargi, 2) zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje według norm przepisanych. Uzasadniając skargę kasacyjną skarżący podnieśli, iż przez nieprawidłowe usytuowanie spornego budynku w odległości 6 m od granicy ich działek w przyszłości będą oni mogli budować się w odległości minimum 10 m od granicy, tracąc w ten sposób 300 m2 swojej nieruchomości. Narusza to konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa oraz wynikającą z prawa budowlanego zasadę ochrony interesów osób trzecich. Skarżący wskazali, iż decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być zgodna nie tylko z przepisami obowiązującymi w budownictwie, lecz z obowiązującym prawem chroniącym interes osób trzecich. Zarzucili też, że Sąd nie odniósł się do wszystkich dowodów wskazujących na wadliwe odprowadzenie wody z projektowanego budynku oraz zacienienie działek skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna trafnie zarzuca, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonym wyrokiem dokonał wadliwej wykładni przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) a nadto, że utrzymana w mocy tym wyrokiem decyzja narusza konstytucyjne zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i ochrony własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, iż o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich przy udzielaniu pozwolenia na budowę można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie, w tym przepisy techniczno-budowlane. Pogląd taki, wyrażany wprawdzie niekiedy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, należy uznać za błędny, gdyż zbyt wąsko ujmuje on ochronę prawnych interesów osób trzecich. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był już pogląd, że o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich można mówić wówczas, gdy zostały naruszone ich dobra chronione przez obowiązujące prawo a nie tylko przepisy dotyczące budownictwa. Przy ocenie czy doszło do takich naruszeń należy mieć na względzie konstytucyjne zasady równości obywateli i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP). I tak w wyroku z dnia 14 września 2006 r. (sygn. akt II OSK 1090/05 - niepubl.) NSA stwierdził, że "właściciel działki sąsiedniej ma, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9, prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości". W wyrokach z dnia 28 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 794/05 - niepubl.) oraz z dnia 13 października 2003 r. (sygn. akt IV SA 456-458/02 - publ. LexPolonica nr 365638) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich są nie tylko przepisy prawa budowlanego, lecz i zawarte w Kodeksie cywilnym przepisy o ochronie własności obejmujące, między innymi, zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich (art. 140 i 144 k.c.). Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 786/04 - publ. w ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 86) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.). Na zasadę równego traktowania stron przy określaniu miejsca usytuowania budynku w celu umożliwienia prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu zwróciły też uwagę NSA w wyroku z 11 października 2002 r. (SA/Bk 788/02, publ. w ONSA 2003, nr 4, poz. 141) i WSA w Warszawie w wyroku z 25 lutego 2004 r. (sygn. akt IV SA 3042/02 - niepubl.). Odnosząc się do treści zaskarżonego wyroku należy wskazać, iż nie uwzględnił on tak rozumianej zasady równości obywateli i ochrony interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym, oddalając skargę małż. Ł. Zaskarżona do tego Sądu decyzja pozwoliła bowiem na usytuowanie wysokiego, kilkupiętrowego budynku w odległości 4 m od granicy z nieruchomością skarżących, co wprawdzie nie naruszyło obowiązującego w tym czasie przepisu § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, lecz z oczywistym naruszeniem zasady równości stron i ochrony praw osób trzecich nie pozwoli w przyszłości na usytuowanie w takiej samej odległości od granicy budynków na działce skarżących. W ten sposób skarżący, dla zachowania innych wymogów technicznych - np. związanych z oświetleniem budynku, będą musieli odsunąć się od granicy na minimalną odległość 10 m, z czym wiąże się prawdopodobna utrata wartości części ich nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny pomijając te kwestie naruszył przepisy art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego, art. 32 i 64 Konstytucji RP a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarga kasacyjna zawiera więc uzasadnione podstawy i podlega uwzględnieniu. Dlatego na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na zasądzone koszty postępowania składają się wpisy sądowe uiszczone w obu instancjach (500, 100 i 250 zł) oraz wynagrodzenie adwokata za obie instancje sądowe (240 i 120 zł). Z tych względów orzeczono jak w sentencji.