IV SA/Wa 1399/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.),, asesor WSA Marian Wolanin, Protokolant Dorota Kozub, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Towarzystwa P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności - skargę oddala - Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2004 r., którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2003 r. w przedmiocie ustalenia zasad podziału nieruchomości oraz ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr ew. [...] przy ul. [...] w Z. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpiła Rada Samorządu Mieszkańców nr [...] w Z., do której przyłączyło się Towarzystwo P. Odmowę wszczęcia postępowania Kolegium uzasadniło tym, iż wnioskodawcy nie są stronami postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. gdyż wynik sprawy nie dotyczy ich interesu prawnego. Nie zachodziły także przesłanki wszczęcia postępowania na zasadach określonych w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż jeżeli chodzi o: • Radę Samorządu Mieszkańców – nie może ona uczestniczyć w postępowaniach administracyjnych na zasadach określonych dla organizacji społecznych, • Towarzystwo P. – żądanie wszczęcia postępowania nie jest uzasadnione celami statutowymi tego stowarzyszenia. Od decyzji tej wniosło skargę Towarzystwo P. W skardze podniesiono, iż wystąpienie Towarzystwa nastąpiło w oczywistym interesie społecznym – jako poparcie postulatów mieszkańców. Mieszkańcy ci sprzeciwiali się decyzji likwidującej wykorzystywane przez nich od wielu lat urządzenia sportowo-rekraacyjne. Zastosowano zawężającą interpretację celów statutowych stowarzyszenia. Pozbawia ona działalność Towarzystwa praktycznego znaczenia i sprowadza do roli dekoracyjnej. Skoro Towarzystwo ma realizować szereg działań, w tym stymulować aktywność społeczną, jest zobowiązane także do przeciwdziałania akcjom, które tej społeczności szkodzą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przedstawiciele Towarzystwa wskazali, iż mogło ono skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji z 2003 r. Prowadzi ono szeroką działalność w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Planowana jest zmiana statutu Towarzystwa, tak aby wynikała z niego bezpośrednio możliwość wnoszenia skarg w tego typu sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji było zainicjowane wnioskiem Rady Samorządu Mieszkańców nr [...], który Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zakwalifikowało jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W zaskarżonej do Sądu decyzji wskazano, iż do wniosku Samorządu Mieszkańców dołączyło się Towarzystwo Miasta Z., choć w aktach administracyjnych nie ma bezpośredniego wystąpienia Towarzystwa do Kolegium w tym przedmiocie. Zawarte jest natomiast np. wystąpienie Towarzystwa z dnia 9 sierpnia 2004 r. skierowane do Prezydenta Miasta Z., z którego treści wynika, iż uważa się ono za stronę postępowania zakończonego wydaniem decyzji kwestionowanej przez Towarzystwo. W aktach znajduje się także pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Towarzystwa z dnia 5 stycznia 2005 r. m.in. z zapytaniem, czy dołącza się ono do żądań Samorządu Mieszkańców. Ostatecznie jednak orzeczenie w zaskarżonej do Sądu decyzji o braku możliwości złożenia skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności przez Towarzystwo oraz doręczenie tego orzeczenia Skarżącemu przesądza, iż postępowanie dotyczyło bezpośrednio jego praw i obowiązków a więc decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego mogła być skutecznie zaskarżona w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, iż postępowanie nie mogło zostać wszczęte na wniosek Towarzystwa, co wynika z następujących uwarunkowań. Kwestionowana decyzja z 2003 roku dotyczyła zasad podziału i warunków zabudowy terenów na cel zabudowy mieszkaniowej, na obszarze gdzie, jak wskazano we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia z 1 sierpnia 2004 r., były zlokalizowane dotychczas obiekty sportowe. Towarzystwo (także w trakcie rozprawy jego przedstawiciele) nie wskazywało np. aby do terenów tych przysługiwało mu określone prawem chronione uprawnienie, z którego możnaby ewentualnie wywodzić interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Brak interesu prawnego przesądza o braku możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, jako strona postępowania w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a. Z kolei art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. dopuszcza, jako wyjątek od zasady uczestniczenia w postępowaniu podmiotów. które maja w nim interes prawny, możliwość wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej, którą niewątpliwie jest Towarzystwo, o ile spełnione są dwa warunki: • wynika to celów statutowych organizacji, • przemawia za tym interes społeczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie uznało, iż nie spełniona jest w rozpoznawanej sprawie pierwsza ze wskazanych przesłanek. Cele działania Towarzystwa, wskazane w aktualnie obowiązującym statucie (k.14 strona odwrotna), nie określa zadań, które swym zakresem obejmowałyby możliwość reprezentowania interesu lokalnej społeczności w przypadkach uznania, iż jest on naruszony. Pkt 4, wskazujący potrzebę popierania i rozwijania wszelkich inicjatyw wyzwalających aktywność społeczności lokalnej, można odnosić jedynie do sytuacji gdy ma to służyć realizacji akcji przysparzających określone nowe wartości, nie zaś akcji służącej uniemożliwieniu realizacji określonych przedsięwzięć (tu zabudowy mieszkaniowej) z uwagi na krytyczną ocenę wydawanych przez władze lokalne orzeczeń administracyjnych, w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia jest w sprawie, iż kwestie gospodarowania przestrzenią pozostają w faktycznym zakresie zainteresowania Towarzystwa, skoro zagadnienia te nie znajdują odbicie we wskazanych wprost konkretnych celach statutowych (patrz np. cel w pkt. 1-3, 5 i 6) Skuteczne, z punktu widzenia możliwości uruchomienia procedury administracyjnej, dokonywanie wystąpień w tym zakresie wymagałoby zawarcia w statucie jednoznacznych wskazówek, iż działania w tym zakresie stanowią cel Towarzystwa. Statut Towarzystwa, co do jego celów, nie może bowiem być interpretowany rozszerzająco, zważywszy iż udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony stanowi wyjątek od zasady, iż mogą w nim uczestniczyć wyłącznie podmioty mające w tym interes prawny, a przyznanie uprawnień strony dodatkowemu podmiotowi ma istotny wpływ na zakres praw i obowiązków faktycznych stron postępowania. W przyszłości, sposobem rozwiązania problemu ograniczonej możliwości działania Towarzystwa, w zakresie w jakim chciałoby ono wykazywać aktywność, może być właściwa zmiana statutu. O pracach nad zmianami informowali w trakcie rozprawy przedstawiciele Towarzystwa. Trafnie organ orzekający uznał, iż skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie mógł również Samorząd Mieszkańców nr [...], stanowiący jednostkę pomocniczą samorządu terytorialnego. Uprawnienia w tym zakresie nie wynikały z faktu bycia stroną w sprawie. Samorząd Mieszkańców nie miał w niej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. gdyż interes taki nie wynika wprost z regulującej kwestie działania tych jednostek ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Uprawnienia do żądania wszczęcia postępowania przez jednostkę pomocniczą samorządu terytorialnego nie można także wywodzić z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a. Dopuszcza on możliwość żądania wszczęcia postępowania przez organizacje społeczne, którymi są w świetle art. 5 § 2 pkt 5 K.p.a. m.in. organizacje samorządowe. Jednak pod pojęciem tym nie mogą być rozumiane jednostki pomocnicze samorządu terytorialnego, co wynika z ustawowego zakresu ich zadań. Jednostki te wykonują zadania przekazane im przez gminę (art. 35 ust. 3 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym), przewodniczący ich organu wykonawczego może uczestniczyć w posiedzeniach rady gminy bez prawa udziału w głosowaniu (art. 37a tej ustawy), jednostki te są kontrolowane przez organ gminy (art. 18a ust. 1 ustawy). Stąd jako instytucje strukturalnie związane z funkcjonowaniem organów gminy nie mogą być one traktowane jako organizacje społeczne w rozumieniu K.p.a., co prowadziłoby do możliwości kwestionowania w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć dokonywanych przez organ w stosunku, do którego jednostka wykonuje funkcje służebne. Pogląd taki reprezentowany był również w dotychczasowym orzecznictwie Sądów Administracyjnych (patrz np. wyrok IV SA 2841/01 opubl. Wspólnota z 2004 r. nr 9 str 59). Trafne ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż wnioskodawcy nie mogli skutecznie żądać wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności musiało prowadzić do odmowy wszczęcia postępowania, na zasadzie art. 157 § 3 K.p.a. Uchybieniem treści art. 107 § 3 K.p.a., jest brak szczegółowego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, który dokument, skierowany przez skarżące Towarzystwo, organ orzekający uznał za "przyłączenie" do wniosku Samorządu Mieszkańców w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z 2003 r. Ponieważ jednak skarżące Towarzystwo w skardze jak i w trakcie postępowania sądowego nie kwestionowało faktu żądania przez nie stwierdzenia nieważności decyzji, wskazane uchybienie nie miało znaczeniu dla trafności rozstrzygnięcia. Trafnie bowiem uznano m.in., iż wniosek Towarzystwa nie mógł prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie. Stwierdzenie naruszenie przepisów prawa procesowego, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy nie może prowadzić do uchylenia decyzji, co wynika a contrario z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.