III SA/Wa 2733/05

W dniu 24 maja 2007r NSA Izba Gospodarcza w sprawie II GSK 4/07 uchyliła wyrok do ponownego rozpoznania. W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 kwietnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie Asesor WSA Artur Kot (spr.), Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Protokolant Urszula Hoduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasadza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] sierpnia 2005 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 34 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz na podstawie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania. J.P. , Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2005 r. odmawiającą umorzenia części kary pieniężnej. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] września 2004 r. nałożona została na skarżącego kara pieniężna w łącznej wysokości 12.050 zł. Po uiszczeniu kwoty 6.050 zł, pismem z 22 kwietnia 2005 r. wystąpił on z wnioskiem o umorzenie pozostałej do zapłaty kwoty. Wyraził obawę, że konieczność uiszczenia kary pieniężnej w całości może doprowadzić do dalszych zwolnień pracowników i likwidacji przedsiębiorstwa. Do wniosku załączył kopię zeznania podatkowego za 2004 r. (PIT-36) oraz kopie dokumentów księgowych potwierdzających sytuację finansową jego przedsiębiorstwa. Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z [...] maja 2005 r., [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego odmówił wnioskodawcy umorzenia pozostałej do zapłaty części należności pieniężnych w wysokości 6.000 zł z tytułu nałożonej na niego kary. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia należności Skarbu Państwa bowiem nie występuje żadna z przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6, poz. 54 ze zm.) – powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Pismem z 18 maja 2005 r. skarżący złożył odwołanie od tej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów § 3 i § 4 rozporządzenia, a także naruszenie art. 545 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 ze zm.). Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji wystąpił jednocześnie o umorzenie przedmiotowej kwoty przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, że w sprawie zastosowanie powinien mieć przepis § 4 rozporządzenia, z którego wynika, że rozpoznając wniosek organ powinien brać pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika. Zauważył, że w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji ograniczył się jedynie do powołania treści § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie dokonał natomiast merytorycznego badania wniosku, naruszając tym samym przepisy postępowania administracyjnego. Wskazał nadto, iż organ I instancji odwołał się do uchylonych z dniem 1 października 2003 r. przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 października 1934 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 1991 r. Nr 118, poz. 512 ze zm.). Reasumując skarżący stwierdził, że rozstrzygnięcie dotknięte jest licznymi wadami, co powoduje konieczność ponownego rozpoznania sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdził, że nie znalazł podstaw do jej zmiany. Podniósł, że zawarte w § 3 rozporządzenia przesłanki stanowią "zamknięty katalog, który nie może być uzupełniony przez uznanie administracyjne". Dodał, że załączone do wniosku dokumenty nie świadczą o istnieniu przesłanek do umorzenia części kary pieniężnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 545 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535 ze zm.) zauważył, że przepis § 3 rozporządzenia został przywołany w obowiązującym brzmieniu, a organy administracji publicznej nie posiadają kompetencji do jego zmiany. Skarżący, niezadowolony z rozstrzygnięcia organu odwoławczego, pismem z 22 sierpnia 2005 r. wniósł skargę na jego decyzję z 2 sierpnia 2005 r., ponownie stawiając zarzuty naruszenia przepisów § 3 i § 4 rozporządzenia w związku z art. 34 ustawy o finansach publicznych, a także art. 545 ustawy – Prawo upadłościowe i naprawcze. Występując o uchylenie w całości decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego powtórzył swoją argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Podniósł nadto, że organ odwoławczy nie odniósł się do jego zarzutów przedstawionych w trakcie postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego podtrzymał swoją dotychczasową argumentacje i wniósł o jej oddalenie. Zarzuty skargi uznał za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. II. Kontroli Sądu poddana została decyzja w sprawie odmowy umorzenia (podkreślenie Sądu) części kary pieniężnej nałożonej na skarżącego na podstawie przepisów art. 92 i art. 93 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 ze zm.). Kary pieniężne nałożone przez inspektorów transportu drogowego stanowią dochody budżetu państwa (art. 94 ust. 1 powołanej wyżej ustawy). Z dyspozycji art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.) wynika, że spłata należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, przypadających na podstawie przepisów szczególnych państwowym jednostkom sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 18 – 22, może być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzana, odraczana lub rozkładana na raty. W art. 34 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zawarta została delegacja dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności, o których mowa w ust. 1, a także wskazania organów do tego uprawnionych, z uwzględnieniem: 1) przesłanek uzasadniających umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności, 2) rodzaju i zakresu udzielonych ulg w spłaceniu należności, 3) wskazania organów właściwych do umarzania należności, odraczania lub rozkładania na raty w zależności od wysokości kwot udzielonej ulgi. Wykonując delegację zawartą w powołanym przepisie, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2001 r. określiła szczegółowe zasady i tryb umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 6 poz. 54) – powoływanego dalej jako "rozporządzenie". Z § 3 rozporządzenia wynika zaś, że należności pieniężne mogą być umarzane w całości lub w części, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która następuje, jeżeli wystąpi jedna z przesłanek wymienionych w punktach 1 – 4. Skoro skarżący domaga się umorzenia części kary pieniężnej, to wbrew jego twierdzeniom w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ten właśnie przepis. Wskazany przez skarżącego przepis § 4 rozporządzenia dotyczy bowiem możliwości odroczenia terminu spłaty całości lub części należności albo rozłożenia płatności całości lub części należności na raty – w odpowiedzi na stosowny wniosek dłużnika. Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wyraźnie sformułował swój wniosek i w ocenie Sądu dotyczy on umorzenia części kary pieniężnej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności o charakterze administracyjno – prawnym następuje na podstawie decyzji kierownika państwowej jednostki budżetowej lub kierownika państwowego zakładu budżetowego albo dysponenta części budżetowej – zgodnie z § 7 pkt 1 rozporządzenia. Zauważyć przy tym należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wykonuje wraz z wojewódzkimi inspektorami transportu drogowego zadania Inspekcji Transportu Drogowego określone w ustawie o transporcie drogowym i zadania wynikające z odrębnych przepisów (art. 51 ust. 1), a także jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu (art. 53 ust. 1). Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 K.p.a., w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy tej ustawy. III. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 138 K.p.a. polega na ponownym, merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy (w tym przypadku Główny Inspektor Transportu Drogowego) obowiązany jest ponownie rozpatrzyć ją w całości i dokonać oceny prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, po ponownym zapoznaniu się ze stanem faktycznym sprawy i dokonaniu jego oceny. Organ odwoławczy musi zatem ocenić, czy na tle określonego stanu faktycznego organ I instancji podjął właściwe rozstrzygnięcie. Obowiązany jest nadto odnieść się szczegółowo do argumentacji skarżącego podniesionej w odwołaniu. Może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne. W ocenie Sądu, działanie Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotknięte jest wadą naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 K.p.a., w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Jest ono również sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania do organu, wyrażoną w art. 8 K.p.a. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście zawartej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Kolejnym naruszeniem przepisów, którego dopatrzył się Sąd w sprawie niniejszej jest niedopełnienie przez organ wymogu zapewnienia skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Wymóg ten ciąży na organach zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. Zgodnie z § 2 powyższego przepisu organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron wyłącznie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, zaś przyczyny tego odstąpienia organ powinien utrwalić w aktach sprawy. W sprawie niniejszej Sąd nie stwierdził, aby którakolwiek z przesłanek odstąpienia od zasady czynnego udziału stron miała miejsce. Żadna taka okoliczność nie została również udokumentowana przez organ. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie tylko nie miała możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny co do kompletności zebranego materiału dowodowego, ale przede wszystkim do zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. Niewywiązanie się przez organ odwoławczy z obowiązków nałożonych na mocy art. 10 § 1 K.p.a. mogło mieć wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych za udowodnione, a tym samym zasadność oparcia na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. W aktach sprawy, stanowiących dla Sądu – zgodnie z art. 133 § 1 u.p.p.s.a. – podstawę rozstrzygnięcia, brak jest informacji o zapoznaniu zobowiązanego z całością materiału zgromadzonego w sprawie. Tym samym Sąd uznał, że zarówno Główny Inspektor Transportu Drogowego, jak też [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako organ pierwszej instancji, naruszyli jedną z podstawowych zasad postępowania, wyrażoną w art. 10 § 1 K.p.a., w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a zatem również w tym zakresie wypełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. IV. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza zatem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, powodując konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organy administracji publicznej nie przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowania w sprawie. Nie wezwały skarżącego do wskazania przesłanek umożliwiających umorzenie należności pieniężnej zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Nie odniosły się należycie do jego argumentacji i zarzutów. Stwierdziły jedynie, że nie została spełniona żadna z przesłanek umożliwiających umorzenie części kary pieniężnej. W piśmie z 31 maja 2005 r. organ I instancji stwierdził, że "strona dokonała wpłaty 7.050 zł", a z akt sprawy wynika, że skarżący uiścił kwotę 6.000 zł na poczet nałożonej na niego kary pieniężnej. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy stwierdził zaś, że przedmiotem zaskarżonej decyzji "było utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej rozłożenia należności na raty". Powyższe uchybienia mogą świadczyć o tym, że stan faktyczny nie został odpowiednio rozpoznany. Uchylenie zaskarżonej decyzji nie oznacza jednak, że organ odwoławczy obowiązany będzie do umorzenia części kary pieniężnej nałożonej na skarżącego. Może to bowiem nastąpić tylko wtedy, gdy spełniona została jedna z przesłanek wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Rację przyznać należy zatem organom administracji publicznej, że w świetle art. 34 ustawy o finansach publicznych oraz w świetle przepisów § 3 ust. 1 rozporządzenia, pozbawione są możliwości rozpoznawania wniosków o umorzenie należności pieniężnych w ramach uznania administracyjnego. Dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego możliwe będzie ustalenie, jaki wpływ na wynik sprawy mogą mieć uchybienia legislacyjne związane z treścią § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Zgodnie z art. 141 § 4 u.p.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd zwraca zatem uwagę na konieczność przestrzegania zasad ogólnych prowadzenia postępowania administracyjnego. Zasady te wymagają nie tylko ustosunkowania się do wszystkich podnoszonych przez skarżącego okoliczności dotyczących istoty sprawy, ale także obligują organ do całościowej merytorycznej oceny zebranego materiału dowodowego i rozstrzygnięcia o całości żądań skarżącego objętych tą sprawą. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 K.p.a i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Uchybienia w tym zakresie – zależnie od ich stopnia – mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą. Przed wydaniem decyzji organ odwoławczy powinien także, respektując postanowienia zawarte w art. 10 § 1 K.p.a, umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, realizując również w ten sposób jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu i dając tym samym możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1, art. 152 oraz art. 200 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.