II OSK 1593/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2218/02 w sprawie ze skargi J. R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 2218/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. R. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] nakazał skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego wschodniego ogrodzenia działki nr [...] w M. od strony ulicy [...]. Stosując się do wytycznych zawartych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 11 października 2000 r. sygn. akt II SA/Kr 1950/97, organ dokonał odpowiednich ustaleń, z których wyprowadził wniosek, że ulica [...], do której przylega sporne ogrodzenie, nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Droga ta stanowi wewnętrzną ulicę osiedlową w rozumieniu art. 8 powołanej ustawy, jednakże jednocześnie stanowi "inne miejsce publiczne" w świetle art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, a w związku z tym na budowę ogrodzenia przylegającego do tego miejsca, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na powyższą decyzję J. R. J. złożył skargę do sądu administracyjnego, wywodząc, że droga wzdłuż której wybudował ogrodzenie, nie jest drogą publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za niezasadną stwierdzając, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bardzo wnikliwie. Sąd podzielił stanowisko organów, że wewnętrzna droga osiedlowa jest "innym miejscem publicznym" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego. W świetle obowiązujących w dacie budowy przepisów ([...] r.), na wybudowanie spornego ogrodzenia było wymagane uzyskanie pozwolenie na budowę, natomiast w czasie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał wymóg dokonania zgłoszenia. Fakt wybudowania przez skarżącego ogrodzenia na działce nr [...] bez pozwolenia ani zgłoszenia, nie budzi wątpliwości, a zatem organy administracji zasadnie wydały decyzje nakazujące rozbiórkę, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji J. R. J. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wewnętrzna droga osiedlowa jest innym miejscem publicznym w rozumieniu ww. przepisu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wewnętrzna droga osiedlowa jest wyłącznie drogą dostępną dla ściśle określonych użytkowników, zatem nie jest ona miejscem publicznym. Miejsce publiczne natomiast to miejsce dostępne dla nieograniczonego kręgu adresatów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim należy zauważyć, iż istniejący pierwotnie w niniejszej sprawie spór co do stanu prawnego gruntu przylegającego do przeciwnej - od działki skarżącego - strony spornego ogrodzenia został ostatecznie rozstrzygnięty przez organy w ten sposób, że określiły one tę nieruchomość jako wewnętrzną drogę osiedlową nazwaną ulicą [...]. Sąd I instancji kontrolując zaskarżone decyzje w pełni podzielił zasadność tego ustalenia, stwierdzając jednocześnie, iż ogrodzenie przylega do wewnętrznej drogi osiedlowej stanowiącej jedyny dojazd do działek usytuowanych przy jej wschodniej granicy. Tych ustaleń faktycznych obecnie rozpoznawana skarga kasacyjna, już nie kwestionuje, lecz zarzuca wyłącznie obrazę przepisu prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.). Błąd ten, zdaniem skarżącego, polega na przyjęciu, że wewnętrzna droga osiedlowa jest "innym miejscem publicznym", przy którym budowa ogrodzenia wymagała (w [...] r.) wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w obecnie obowiązującym stanie prawnym wymaga zgłoszenia. Skarżący podniósł, że droga wewnętrzna osiedlowa nie jest - zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - drogą publiczną dlatego nie może być uznana za "inne miejsce publiczne" w rozumieniu omawianego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego w jego pierwotnym brzmieniu, dokonanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Mimo występującej niekiedy rozbieżności wykładni tego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjny przewagę uzyskał pogląd (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 643/06, niepubl. i z 23 sierpnia 2006 r., II OSK 1002/05, niepubl.), iż w art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego (obecnie art. 30 ust. 1 pkt 2) określenie "innych miejsc publicznych", do których ustawodawca wprost zaliczył wymienione tym przepisem drogi, ulice i place, wymieniony przepis nie ograniczył się wyłącznie do dróg uznanych za publiczne w rozumieniu ustawy o takich drogach, lecz wyraźnie rozszerzył to pojęcie do wszystkich miejsc, które mogą być uznane za publiczne, a więc ogólnodostępnych, z których korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób. Kryteria te spełnia wewnętrzna droga osiedlowa. Nie można bowiem mieć wątpliwości, iż takie miejsca jak drogi w osiedlach mieszkaniowych, place przed dworcami kolejowymi czy portami czy pętle autobusowe są miejscami publicznymi w podanym wyżej rozumieniu. Brak byłoby też racjonalnych przesłanek do uznania, iż obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (obecnie zgłoszenia) dotyczy tylko dróg publicznych a nie takich jak wskazano wyżej, miejsc publicznych uznanych za drogi wewnętrzne. Skoro więc ulica [...] stanowi ogólnodostępną drogę wewnętrzną, z której mogą korzystać wszyscy, którym jest potrzebne dojście do usytuowanych w jej pobliżu nieruchomości, to słuszne było uznanie jej za inne miejsce publiczne w rozumieniu omawianego przepisu. Skarga kasacyjna jest więc nieuzasadniona i podlega oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.