I OSK 1287/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Rausz Sędziowie Janina Antosiewicz NSA Anna Łuczaj (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Po 205/06 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Kępnie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 grudnia 2005 r. nr PN.Ka.II-5.0911-345/2005 w przedmiocie regulaminu określającego wysokość oraz warunki przyznania dodatków nauczycielom oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 31 maja 2006 roku, sygn. akt IV SA/Po 205/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone przez Radę Miejską w Kępnie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 27 grudnia 2005 roku, nr PN.Ka.II – 5.0911 – 345/2005 w przedmiocie regulaminu określającego wysokość oraz warunku przyznania dodatków nauczycielom. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podał, że Wojewoda Wielkopolski powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.), orzekł o nieważności § 6 ust. 2 uchwały Nr XXXVI/236/2005 Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 17 listopada 2005 roku w sprawie przyjęcia regulaminu określającego wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania i wypłacania nauczycielom zatrudnionym w szkołach podstawowych, przedszkolach i gimnazjach, dla których Gmina Kępno jest organem prowadzącym, dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy i mieszkaniowego oraz niektórych innych składników wynagrodzenia, a także określającego szczegółowy sposób obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe - w zakresie pkt 1 lit. e Tabeli Dodatków Funkcyjnych – ze względu na rażące naruszenie prawa. Uchwała została podjęta na podstawie art. 30 ust. 6, art. 54 ust. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (t. j. Dz. U. z 2003 roku, Nr 118, poz. 1112 ze zm.) – zwanej dalej Kartą Nauczyciela. Dokonując oceny zgodności z prawem uchwały, organ nadzoru stwierdził, że z treści postanowienia zawartego w § 6 pkt 1 lit. e (Tabela Dodatków Funkcyjnych) wynika, że nauczycielom w przedszkolach przyznano dodatek funkcyjny z tytułu wychowawcy oddziału przedszkolnego. Powyższe narusza § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 roku w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181). W myśl pkt 2 powołanego przepisu, dodatek funkcyjny przysługuje także nauczycielom, którym powierzono sprawowanie funkcji: a) wychowawcy klasy; b) doradcy metodycznego lub nauczyciela konsultanta; c) opiekuna stażu. W świetle powyższego przepisu oraz art. 42 ust. 2 pkt 1 Karty Nauczyciela dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielowi za wykonywanie dodatkowego zadania lub zajęcia, jakim jest m. in. wychowawstwo klasy. W przypadku nauczycieli zatrudnionych w przedszkolach praca wychowawczo – dydaktyczna z dziećmi nie wiąże się ze sprawowaniem dodatkowej funkcji wychowawcy oddziału, jak to ma miejsce w szkołach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Rada Miejska w Kępnie wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, jako naruszającego prawo. Zdaniem strony skarżącej, Wojewoda Wielkopolski nie wykazał sprzeczności § 6 ust. 2 uchwały Nr XXXVI/236/2005 Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 17 listopada 2005 roku w zakresie punktu 1 lit. e Tabeli Dodatków Funkcyjnych z powołanymi przepisami rozporządzenia. Strona skarżąca wskazała też na treść pojęcia "szkoła", które w myśl art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 roku o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz § 5 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia, oznacza także "przedszkole". Nadto przedstawiła organizację funkcjonowania przedszkoli na terenie Gminy Kępno, których oddziały funkcjonują w systemie 5- cio lub 9 – cio godzinnym. W efekcie, do danego oddziału może być "przydzielony" jeden lub dwóch nauczycieli. Nauczyciel objęty w uchwale nazwą "nauczyciel wychowawca" ma dodatkowe obowiązki, m. in. utrzymuje kontakty z rodzicami wychowanków, współdziała ze specjalistycznymi poradniami, prowadzi karty obserwacji dzieci, prowadzi dziennik obecności itp. Za te dodatkowe obowiązki nauczycielom wychowawcom winien przysługiwać dodatek funkcyjny. Podano też wykaz uchwał rad gmin, zwierających identyczne regulacje prawne jak objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, co wskazuje na wątpliwości interpretacyjne, jakie rodzi art. 30 ust. 6, art. 54 ust. 7 Karty Nauczyciela oraz § 5 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej kosztów procesu, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za zasadną. Sąd podkreślił, iż ustawodawca przypisał art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 Karty Nauczyciela odmienne funkcje. Art. 30 ust. 1 określa definicję wynagrodzenia, z kolei art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 6 zawierają normy kompetencyjne (również art. 33 ust. 3 oraz art. 34 ust. 2) z tym, że art. 30 ust. 6 przyznaje kompetencje organom prowadzącym szkołę, będącym jednostkami samorządu terytorialnego, natomiast art. 30 ust. 5 adresowany jest do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Na obowiązujący aktualnie system wynagradzania nauczycieli składają się regulacje wspólne dla wszystkich nauczycieli i regulacje różnicujące ich status prawny. Elementem ujednolicającym wynagrodzenie jest ustawowa definicja, czyli wskazanie składników, z których wynagrodzenie się składa, a także materia unormowana w drodze rozporządzeń przez ministra. Analiza treści upoważnień dla ministra (art. 30 ust. 5 pkt 3, art. 33 ust. 3, art. 34 ust. 2 Karty Nauczyciela) pozwala na wniosek, iż w drodze rozporządzeń dochodzi do uszczegółowienia niektórych elementów definicji wynagrodzenia, w tym dodatków. W myśl art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela jednym ze składników wynagrodzenia są dodatki: za wysługę lat, motywacyjny, funkcyjny oraz za warunki pracy. W związku z dodatkami ustawodawca formułuje dwojakiego rodzaju upoważnienia. Ogólne warunki przyznawania dodatków normowane są w drodze rozporządzeń Ministra Edukacji i Sportu. Aktem wykonawczym, o którym mowa w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela jest powołane w rozstrzygnięciu nadzorczym rozporządzenie z dnia 31 stycznia 2005 roku. Rozporządzenia doprecyzowują poszczególne rodzaje dodatków, z uwagi na charakter rozporządzeń – w sposób jednolity na terenie kraju. Zdecentralizowane zostały natomiast kompetencje dotyczące ustalania wysokości dodatków – w tym zakresie kompetencje do corocznego ustalania, w drodze regulaminu wynagradzania, wysokości stawek wszystkich dodatków wymienionych w art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela ustawodawca powierzył organom prowadzącym szkoły. W ocenie Sądu pierwszej instancji problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uprawniona jest taka interpretacja § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, która z góry wyklucza "wychowawców" w przedszkolach z kręgu osób, którym mogą być przyznane dodatki funkcyjne. Zdaniem Sądu pierwszej instancji taka interpretacja nie byłaby uzasadniona. Po pierwsze – Karta Nauczyciela nie precyzuje żadnych warunków merytorycznych (przedmiotowych) uzasadniających przyznanie dodatku funkcyjnego, pozostawiając właściwemu ministrowi określenie "funkcji uprawniających nauczyciela do dodatku funkcyjnego". Jednocześnie art. 3 Karty Nauczyciela definiuje pojęcie nauczyciela (pkt 1) i szkoły ( pkt 2). W myśl tych przepisów ilekroć w ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia – rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 i 1 a. Po drugie, również rozporządzenie nie stanowi za jakie zadania (dodatkowe) przysługuje dodatek funkcyjny tylko ustala, że przysługuje nauczycielom, którym "powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy" (§ 5 pkt 2 lit. a). Literalna wykładnia w./w. przepisu nie uprawnia, zdaniem Sądu pierwszej instancji, do wyłączenia z kręgu adresatów normy w niej zawartej, nauczycieli w przedszkolach, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż z rozstrzygnięcia nadzorczego nie wynika wprost, jakie inne dyrektywy wykładni Wojewoda Wielkopolski wziął pod uwagę. Z odpowiedzi na wezwanie Sądu wynika, że organ nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego przyjmując, ze wystarczającym materiałem dowodowym w sprawie jest przedmiotowa uchwała. Zdaniem Sądu z uchwały tej nie wynika, że wychowawcy w przedszkolach na terenie Gminy Kępno nie mają dodatkowych obowiązków, w porównaniu z obowiązkami tych nauczycieli w przedszkolach, którym nie powierzono funkcji wychowawcy. Sąd pierwszej instancji powołując się na poglądy doktryny podniósł, że nie ma też podstaw, by uznać, że zakres obowiązków nauczycieli przedszkoli na terenie Gminy Kępno jest faktem powszechnie znanym (nie jest to fakt notoryjnie znany) bądź znany organowi z urzędu (art. 77 § 4 k. p. a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, iż zawarty w skardze wykaz uchwał rad gmin, zawierających identyczne regulacje prawne jak objęte zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego świadczy o różnej kwalifikacji przez Wojewodę Wielkopolskiego stanów faktycznych dotyczących przedszkoli objętych nadzorem pod kątem § 5 rozporządzenia. Z tych względów nie można przyjąć, że stan faktyczny wykazany w uchwale, obejmujący także nauczycieli wychowawców, nie pozwalał Radzie Miejskiej w Kępnie - zgodnie z upoważnieniem zawartym w art. 30 ust. 6 pkt 1 Karty Nauczyciela - na określenie wobec tej grupy wysokości stawek dodatku funkcyjnego za "wychowawstwo". W ocenie Sądu pierwszej instancji, Wojewoda Wielkopolski nie wykazał, że postanowienie § 6 ust. 2 uchwały Nr XXXVI/236/2005 z dnia 17 listopada 2005 roku Rady Miejskiej w Kępnie narusza prawo, a to w świetle art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały. Dodatkowo Sąd zaznaczył, że ustawa o samorządzie gminnym nie wymaga, aby naruszenie prawa było rażące, ale wymaga, by rozstrzygniecie nadzorcze zawierało uzasadnienie faktyczne i prawne oraz nakazuje odpowiednio stosować przepisy k. p. a. (art. 91 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym). W tym zakresie Sąd powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 1999 roku, sygn. akt II SA/Wr 606/98, OSS 1999/3/86. Zdaniem Sądu organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz nie dokonał pełnych ustaleń faktycznych, a w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie wykazał naruszenia prawa. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Wielkopolski, reprezentowany przez radcę prawnego Małgorzatę Dutkiewicz. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie niewłaściwej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 roku w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy ( Dz. U. Nr 22, poz. 181). W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny Wojewoda Wielkopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zakwestionowano zarzut zawarty w uzasadnieniu wyroku odnośnie braku dyrektyw dla Wojewody. Podniesiono, że przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru zobligowany był stosować się do wykładni zawartej w piśmie Ministerstwa Edukacji i Nauki Departament Pragmatyki Zawodowej Nauczycieli z dnia 21 listopada 2005 roku znak DPZN – WSW – UK – 1800 – 80/05, załączonym do skargi kasacyjnej. Zgodnie z powyższą dyrektywą, o zróżnicowaniu obowiązków nauczycieli przedszkolnych z nauczycielami – wychowawcami w szkole, świadczy treść ramowych statutów obu tych placówek, stanowiących załączniki do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) Wskazano, iż opiekun dzieci przedszkolnych nie wykonuje funkcji nauczyciela – wychowawcy, a tym samym nie mieści się w kategorii osób uprawnionych do uzyskania dodatków do wynagrodzenia, a o których mowa w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 roku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ),zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – pkt 1; naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – pkt 2. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Z brzmienia art. 176 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy – oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez zastosowanie niewłaściwej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. Nr 22, poz. 181) ), nie określając konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisów, które miałyby zostać naruszone. W tym miejscu wskazać należy, iż przepis § 5 powołanego wyżej rozporządzenia zawiera dwa punkty a punkt drugi kolejne jednostki redakcyjne określone jako litery a), b) i c). Paragraf 5 rozporządzenia w punkcie 1 przewiduje uprawnienie do uzyskania dodatku funkcyjnego przez nauczycieli, którym powierzono: stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej, o której mowa w art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela, zwanej dalej "szkołą", albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły. Natomiast punkt 2 obejmuje nauczycieli, którym powierzono sprawowanie funkcji: wychowawcy klasy - litera a), doradcy metodycznego lub nauczyciela - konsultanta - litera b), opiekuna stażu – litera c). A zatem, wprawdzie każda z jednostek redakcyjnych § 5 rozporządzenia dotyczy dodatku funkcyjnego, lecz normuje tą kwestię w zakresie innej "kategorii" nauczycieli tj. sprawujących określone stanowisko bądź określoną funkcję. Brak wskazania w skardze kasacyjnej – tak w petitum skargi jak i jej uzasadnieniu - konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu § 5 rozporządzenia, która miałaby zostać naruszona przez Sąd pierwszej instancji oznacza, iż podstawa kasacji nie została należycie przytoczona. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest bowiem spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Przepis ten musi być wskazany wyraźnie. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 kwietnia 1997 roku, sygn. akt III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 17 stycznia 2002 roku, sygn. akt III CKN 760/00, LEX nr 53138; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 roku, sygn. akt OSK 421/04, LEX nr 146732; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9). Nadto, niezależnie od sposobu sformułowania powyższego zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż zaskarżonemu wyrokowi nie można skutecznie przypisać zarzutu błędnej wykładni § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 roku. U podstaw tak postawionego zarzutu legło uznanie, że Wojewoda Wielkopolski związany był wykładnią – "dyrektywą" zawartą w powołanym wyżej piśmie Ministerstwa Edukacji i Nauki Departament Pragmatyki Zawodowej Nauczycieli z dnia 21 listopada 2005 roku. Takiego stanowiska Wojewody Wielkopolskiego nie sposób zaakceptować, a to z poniższych względów. Przede wszystkim kryterium oceny legalności uchwały rady gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego ( por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 roku, P 9/02, OTK-A 2003/9/100 ). Jednocześnie przypomnieć należy, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 roku, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79 ). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2003 roku, II SA/Wr 1500/03 ( Dz.Urz.Opols 2004/21/648), organ nadzoru dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Ten wywód w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, iż literalna wykładnia § 5 pkt 2 lit. a) powołanego wyżej rozporządzenia nie uprawnia do wyłączenia z kręgu adresatów tej normy nauczycieli w przedszkolach, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy. Stosownie bowiem do § 5 pkt 2 lit. a) rozporządzenia do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnieni są nauczyciele, którym powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy. Po myśli zaś art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela ilekroć w ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia - rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 i 1a. Natomiast przez szkoły / bez bliższego określenia / - rozumie się przedszkola, szkoły i placówki oraz inne jednostki organizacyjne wymienione w art. 1 ust. 1 i 1a. Podobnie stanowi art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) przewidując, iż przez szkołę należy rozumieć także przedszkole. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z wynagrodzenia zasadniczego ( pkt 1 ), dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy ( pkt 2 ), wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw ( pkt 3 ), nagród i innych świadczeń /.../ (pkt 4 ). W tym stanie rzeczy zarzut błędnej wykładni § 5 pkt 2 lit. a) powołanego wyżej rozporządzenia nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Nadmienić należy, iż pismo zastępcy Dyrektora Departamentu Pragmatyki Zawodowej Nauczycieli Ministerstwa Edukacji i Nauki z dnia 21 listopada 2005 roku nie stanowi ani źródła prawa ani też wykładni – "dyrektywy" określonego przepisu prawa. Z tego też względu, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, Wojewoda Wielkopolski nie był związany poglądem zawartym w tym piśmie. Miernikiem oceny zgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 17 listopada 2005 roku mogły być jedynie akty prawa powszechnie obowiązującego. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.