IV SA/Po 652/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Dybowski Asesor sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant sekr. sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska /-/ I. Kucznerowicz MK Dnia [...] listopada 2004r. K.P. wniosła o przyznanie dodatku mieszkaniowego (k. 10 akt administracyjnych), przy czym skarżąca wskazała, że sprawa jej członkostwa w spółdzielni zawisła przed Sądem Okręgowym w P. (k. 3 akt administracyjnych). Prezydent Miasta P., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] (k. 34 akt administracyjnych), działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 103 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) zawiesił z urzędu postępowanie w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego na częściowe pokrycie opłat za zajmowany lokal nr [...] na [...] w P., do czasu wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia odnośnie tego, czy wnioskodawczyni posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu. Uzasadniając organ podniósł, że z pisma Spółdzielni Mieszkaniowej ( nr [...]z dnia [...] grudnia 2003 r., wynika, że uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. Zebrania Przedstawicieli Spółdzielni Mieszkaniowej została podtrzymana uchwała Rady Nadzorczej nr [...] z dnia [...] listopada 2002 r. o wykluczeniu K.P. z rejestru członków ww. Spółdzielni. W w/w piśmie zauważono, że wniesiony do sądu pozew nie zmienia faktu, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W opinii organu, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, postępowanie w sprawie przyznania dodatku mieszkaniowego należało zawiesić. W przewidzianym ustawą terminie K.P. wniosła zażalenie (k. 37 akt administracyjnych) na postanowienie z dnia [...] grudnia 2004r., w którym zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła rażące naruszenie prawa. Skarżąca podniosła, że ustawa z dnia 8 października 2004r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 240, poz. 2405, 2406) wprowadziła zmiany m.in. w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w związku z czym jej członkowstwo w spółdzielni nie ma już nic wspólnego z prawem do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Ponadto K.P. podniosła, że prawnie nie została jeszcze "wykluczona z członkostwa", a podejmowane uchwały nie dotyczyły prawa do lokalu, ale samego członkostwa. Skarżąca podkreśliła nadto, że wniosła do sądu o uchylenie przedmiotowej uchwały, nie zaś o przywrócenie członkostwa w spółdzielni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Uzasadniając wskazano, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm. – dalej ustawa o dodatkach), prawo do dodatku mieszkaniowego przysługuje "osobom mieszkającym w lokalach mieszkalnych, do których przysługuje im spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego". Zauważono, że skarżąca została pozbawiona statusu członka Spółdzielni Mieszkaniowej i w konsekwencji także tytułu prawnego do lokalu w postaci lokatorskiego spółdzielczego prawa do lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło tym samym pogląd organu pierwszej instancji, iż dopiero w przypadku prawomocnego rozstrzygnięcia sądu o uchylenie uchwały o wykluczeniu z członkowstwa Spółdzielni, możliwym będzie merytoryczne rozpatrzenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. Skarżąca wniosła o zmianę postanowienia w ten sposób, aby postępowanie było kontynuowane oraz o ustalenie, że organ odwoławczy dopuścił się nieuzasadnionej zwłoki w rozpatrzeniu złożonego zażalenia. K.P. powtórzyła zarzut sformułowany w odwołaniu, że organy pominęły zmiany wynikające z ustawy z dnia 8.10.2004r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 240, poz. 2405, 2406). W związku ze zmianą art. 2 ust. 1 pkt 2 znowelizowanej ustawy, jej członkowstwo w spółdzielni nie ma nic wspólnego z prawem do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Zdaniem Skarżącej, organ odwoławczy bezpodstawnie przyjął, że zagadnieniem wstępnym jest to, czy została ona skutecznie wykluczona z członkowstwa w spółdzielni. K. P. zarzuciła również organowi odwoławczemu naruszenie art. 107 §3 kpa, nierzetelne postępowanie i naruszenia zasady równości stron. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadną. Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 Nr 98, poz.1071 ze zm. – dalej kpa), organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, gdy jednocześnie do rozstrzygnięcia tego zagadnienia nie jest właściwy organ administracji rozpoznający sprawę administracyjną, lecz inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie jest niedopuszczalne. W rozpatrywanej sprawie związek pomiędzy decydowaniem o prawie skarżącej do dodatku mieszkaniowego, a kwestią posiadania przez nią statusu członka lub tytułu prawnego do lokalu niewątpliwie istniał. Nie jest to jednak jednoznaczne z uznaniem, iż rozstrzygnięcie sprawy dodatku mieszkaniowego w obowiązującym w dniu orzekania stanie sprawy nie było możliwe bez prawomocnego wyroku sądu odnośnie do uchwały Zebrania Przedstawicieli w przedmiocie wykreślenia K. P. z rejestru członków Spółdzielni Mieszkaniowej. Organ nie wykazał związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, naruszając art.97 kpa. W toku postępowania przed organem I i II instancji doszło też do naruszenia innych przepisów proceduralnych, co mogło mieć wpływ na treść podjętych rozstrzygnięć. Organ prowadzący postępowanie obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy, i dopiero następnie, w oparciu o całokształt dokonać oceny czy dana okoliczność została udowodniona. Wydający zaskarżone postanowienie organ odwoławczy oraz orzekający uprzednio organ I instancji naruszyły treść art. 7 i art. 77 oraz art. 124 § 2 kpa, zgodnie z którym "treść uzasadnienia faktycznego i prawnego (postanowienia) musi być zgodna z art. 107 § 3, zawierając ustosunkowanie się do materiału dowodowego dotyczącego kwestii procesowej lub istoty sprawy oraz przesłanki wykładni przepisów prawnych dokonanej przez organ wydający postanowienie" (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 549). W ocenie Sądu, uzasadniając wydane postanowienia, organy opierały się na niekompletnym materiale dowodowym. Przede wszystkim w aktach brak uchwały Rady Nadzorczej z dnia [...] listopada 2002 r. wykluczającej K. P. z rejestru członków Spółdzielni, której treść stanowiła podstawę zawieszenia postępowania. Nadto w uzasadnieniu postanowień organów I i II instancji powoływano się na pisma Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] 12. 2003r. oraz z [...] 06. 2004r, z których wynika, że K. P. nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego mieszkania, pomijając "Wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego" z [...].05. 2004r. opatrzony pieczęcią Spółdzielni i podpisem "zarządcy", w którym potwierdza się, że Skarżąca tytuł prawny do mieszkania posiada (k-10). Powoływanie się na dwa pisma Spółdzielni przy braku ustosunkowania się do przeciwnych treści zawartych w trzecim dokumencie ma wydaje się, związek z niemalże całkowitym brakiem ustaleń odnośnie do stanu prawnego dotyczącego dodatków mieszkaniowych. Prezydent Miasta P. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., w uzasadnieniach postanowień z dnia [...].12.2004r. i z dnia [...].04.205r. tylko wymienili art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bez wyjaśnienia jego treści. Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu pierwszej instancji, iż dopiero w przypadku prawomocnego rozstrzygnięcia sądu o uchyleniu uchwały o wykluczeniu z członkowstwa ze spółdzielni możliwym będzie merytoryczne rozpatrzenie wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i wydanie decyzji. Braku pełnej analizy przepisów prawa materialnego, mogących, z uwagi na przedmiot normowania, mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, ani ostatnio wymienionej konstatacji SKO w P., orzekający skład Sądu nie może zaaprobować. Jak już podnoszono, zawieszenie postępowania uzasadniono lakonicznie, wskazując wyłącznie na treść art.2 ust.1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie analizując przy tym kwestii spełnienia wymienionych w nim przesłanek w świetle przepisów materialnoprawnych. Chodzi o przepisy regulujące ustanie członkostwa w spółdzielni (art. 24 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze - Dz.U. z 2003r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) oraz wygaśnięcie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego (art. 11 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych - Dz.U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.). Są to zagadnienia podstawowe dla rozstrzygania o prawie do dodatku mieszkaniowego, a doktryna i orzecznictwo w sposób jednolity interpretują w/w art.2 ust.1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych pod kątem regulacji ustawy Prawo spółdzielcze i ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych ( m. in. G. Manjura, Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, c. H. Beck 2005r. str. 24 i nast.) Na marginesie powyższej uwagi i w nawiązaniu do pisma Skarżącej z dnia [...] maja 2006r. ( pkt.3), Sąd nie podziela opinii w wyrażonej w pkt. [...] tego pisma. Chodzi o ocenę statusu Skarżącej pod kątem członkostwa w spółdzielni mieszkaniowej, w świetle ustawy z 3 czerwca 2005r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 122, poz. 1024). Nowela ta zmieniła treść art. 24 ustawy Prawo spółdzielcze, o czym pisze K. P., jednakże istotne znaczenie dla oceny wpływu nowych rozwiązań prawnych na sytuację Skarżącej, mają przepisy intertemporalne noweli. W ocenie Sądu, do Skarżącej nie znajduje zastosowania art. 24 § 10 Ustawy Prawo spółdzielcze w brzmieniu nadanym w/w nowelą, z uwagi na treść art. 4 ust. 1 i ust. 2 noweli. Także w świetle tej oceny, Sąd uznaje za celowe poczynienie kolejnych uwag. Podnieść należy, iż organy pierwszej jak i drugiej instancji, przy wydawaniu decyzji, pominęły możliwość zastosowania art.2 ust.1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zapewne dlatego, że, jak już zauważono, żaden z organów w swej argumentacji nie wyszedł poza zakres normowania w/w artykułu 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Tymczasem fakt, że Skarżąca była bezrobotną stawiał ją, w świetle przepisów ustawy z dnia 21. 06. 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego ( Dz. U. Nr71, poz.733 ze zm.) w sytuacji uprawnionej do lokalu socjalnego. W związku z tym, orzekający skład Sądu wyraża opinię, że art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie należy interpretować zawężająco, przyjmując, że podstawą jego zastosowania jest wyłącznie prawomocny wyrok nakazujący opróżnienie lokalu i orzekający o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego. Nie ma bowiem racjonalnego wyjaśnienia dla takiej interpretacji w/w przepisu, która - wobec braku przesłanek do zastosowania art.2 ust.1 pkt 2 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, okazałaby się korzystniejsza dla tych osób, wobec których zapadł wyrok tej treści, niż dla osoby w takiej samej sytuacji mieszkaniowej (zajmowanie mieszkania bez tytułu prawnego), której przysługuje prawo do lokalu socjalnego na podstawie art.14 ust. 4 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów, a która nie może okazać się wyrokiem w tej sprawie z uwagi na sekwencję czasową (bieg spraw dotyczących członkostwa i kolejnych z nią związanych). Taką opinię WSA Poznaniu wyraził już wcześniej w wyroku z dnia [...] grudnia 2005r. (sygn. akt IV SA/Po [...]). Ustosunkowując się do objętego zakresem skargi wniosku o ustalenie, iż organ drugiej instancji dopuścił się nieuzasadnionej zwłoki w rozpatrywaniu zażalenia, stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 35 §3 kpa, załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w powyższym terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 §1 kpa). Mając więc na uwadze, iż z akt sprawy wynika, że zażalenie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w dniu [...] stycznia 2005r., stwierdzić należy, że organ odwoławczy -wydając postanowienie w dniu [...] kwietnia 2005r. - w oczywisty sposób uchybił wskazanemu wyżej przepisowi. Zauważyć jednak należy, iż Skarżąca w trakcie postępowania przed organem odwoławczym nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia, wynikającego z art. 37 kpa. Zgodnie z tym przepisem, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 kpa, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Uprzednie wniesienie zażalenia, uprawniałoby do wniesienia skargi na bezczynność organu ( art. 52 ustawy z 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej upsa). Z punktu widzenia omawianego tu zarzutu Skarżącej, istotne jest, że Sąd stwierdził nieprawidłowości w postępowaniu organów pierwszej jak i drugiej instancji, orzekając o uchyleniu postanowień wydanych przez Prezydenta Miasta P. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. "c" upsa orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ M. Dybowski /-/ B.Popowska /-/ I. Kucznerowicz MK