IV SA/Wr 599/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Lidia Serwiniowska Sędzia NSA – Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA – Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Protokolant: - Dorota Hurman po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miasta Ś. Z. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Ś. Z. I. stwierdza nieważność § 4 ust. 4 i 5 uchwały Rady Miasta Ś. Z. z dnia [...] r. nr [...]w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Ś. Z., II. orzeka, że postanowienia ujęte w punkcie I nie mogą być wykonane, III. zasądza od Rady Miasta Ś. Z. na rzecz Wojewody D. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda D., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności § 4 ust. 4 i 5 uchwały Rady Miasta Ś. Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Ś. Z.. Na sesji w dniu [...]roku Rada Miasta Ś. Z. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Ś. Z.. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu [...]roku. Podczas badania legalności przedmiotowej uchwały, Wojewoda D. stwierdził, że § 4 ust. 4 i 5 został podjęty z istotnym naruszeniem art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r, nr 261, poz. 2603 ze zm.). W § 4 ust. 4 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, że: "W przypadku, gdy w lokalu mieszkalnym przeznaczonym do sprzedaży przeprowadzony był po dniu [...]roku remont za środki Gminy Ś. Z., w tym w ramach przygotowania pustostanu do ponownego zasiedlenia, warunkiem udzielenia bonifikaty jest zwrot kwoty odpowiadającej poniesionym nakładom, których wartość określi rzeczoznawca majątkowy na dzień nabycia lokalu, przez okres 10 lat od daty remontu". W ust. 5 uchwalono, że "Warunkiem udzielenia bonifikat jest zrzeczenie się nabywcy z przysługującej mu wierzytelności z tytułu kaucji mieszkaniowej". Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, zdaniem organu nadzoru, iż każde działanie organu władzy, w tym i Rady Miasta Ś. Z. musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Podejmowane przez radę akty można podzielić na dwie grupy: akty kierownictwa wewnętrznego oraz akty prawa miejscowego. Te pierwsze mogą mieć oparcie w normach wyznaczających jedynie zadanie. Natomiast akty prawa miejscowego muszą być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej - art. 94 Konstytucji. Realizując kompetencję organ stanowiący musi uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, iż normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W ocenie organu nadzoru, Rada Miasta w Ś. Z. w sposób wyraźny przekroczyła ustawowe upoważnienie. Zgodnie z art. 68 ust. 1 "Właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana: 1) na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych; 2) osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą, sportową lub turystyczną, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową, a także organizacjom pożytku publicznego na cel prowadzonej działalności pożytku publicznego; 3) organizacjom zrzeszającym działkowców z przeznaczeniem na pracownicze ogrody działkowe; 4) poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli nieruchomość została od niego przejęta przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 5) na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego; 6) kościołom i związkom wyznaniowym, mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; 7) jako lokal mieszkalny; 8) w wyniku uwzględnienia roszczeń, o których mowa w art. 209a ust. 1 i ust. 2; 9) spółdzielniom mieszkaniowym w związku z ustanowieniem na rzecz członków spółdzielni odrębnej własności lokali lub z przeniesieniem na członków spółdzielni własności lokali lub domów jednorodzinnych." Z cytowanego przepisu jednoznacznie wynika, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ustalonej ceny za zgodą rady i tylko w przypadkach, gdy nieruchomość jest sprzedawana na cel wymieniony w ustawie. Rada nie ma jednak kompetencji do uzależniania udzielenia bonifikaty od spełnienia określonych warunków, obojętnie czy chodzi o zwrot kwoty odpowiadającej poniesionym nakładom na remont lokalu mieszkalnego, czy też o zrzeczenie się nabywcy przysługującej mu wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej. W świetle powyższego organ nadzoru uznał, że Rada Miasta Ś. Z., ustalając warunki udzielania bonifikat naruszyła przyznane kompetencje ustawowe. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Miejskiej Ś. Z. wniosła o jej oddalenie. Zgodnie z art. 68 ust. i rada gminy uprawniona jest do wyrażania zgody na udzielenie bonifikaty w przypadku sprzedaży nieruchomości ściśle określonym osobom lub na ściśle określony cel. Z literalnej treści tego przepisu wynika, iż rada gminy powinna w uchwale zawrzeć jedynie zapis o wyrażeniu zgody na jej udzielenie. Jednak utrwalona pod rządami wszystkich obowiązujących od czasu powstania samorządu terytorialnego ustaw o gospodarce nieruchomościami praktyka dopuściła, iż rada gminy nie tylko wyraża zgodę, lecz także określa warunki udzielenia bonifikaty, w szczególności wysokość bonifikaty i warunki jej przyznania. Praktycznie żadna z uchwał rad gmin przyznających prawo do bonifikaty nie ograniczała się jedynie do wyrażenia zgody na jej udzielenie, lecz określała zakres i zasady ich przyznawania. Wszystkie one były akceptowane przez skarżącego i zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa D.. Gmina dokonała sprawdzenia opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa D. i tylko w ciągu ostatniego roku rady gmin i powiatów podjęły kilkanaście uchwał, w których uzależniły udzielenie bonifikaty od rezygnacji z dochodzenia zwrotu zwaloryzowanych kaucji mieszkaniowych, bądź rozliczenia wcześniejszego dokonanych przez gminy nakładów remontowych. W wielu uchwałach wprowadzone zostały także inne warunki udzielenia bonifikaty lub ustalenia jej wielkości, tj. wiek budynku, ilość wykupywanych lokali, termin spłaty ceny nabycia i inne. Warunek rezygnacji z dochodzenia zwrotu kaucji mieszkaniowej znalazł się w: * § 1 uchwały Rady Miasta O. z dnia 25.02.2005 r. (Dz. Urz. Z 2005 nr 57. Poz. 1230), * § 9 uchwały rady Miasta O. z 26.11.2004 r. (Dz. Urz. Z 2005 nr 8, poz. 219), * § 2 uchwały Rady Gminy D. z dnia 30.09.2004 r. (Dz. Urz. Z 2004 r. nr 212, poz. 3312), Warunek odliczenia nakładów remontowych, dokonania ich spłaty lub innego rozliczenia znalazł się w; * § 13 i § 14 uchwały Rady Gminy L. K. z dnia 13.04.2005 r. (Dz. Urz. Z 2005 nr 101, poz. 2166), * § 9 uchwały Rady Gminy i Miasta w B. z dnia 28.02.2005 r. (Dz. Urz. Z 2005 r. nr 66, poz. 1396), * § 3 uchwały Rady Miasta w Stroniu Śląskim z dnia 21.02.2005 r. (Dz. Urz. z 2005 r. nr 61, poz. 1322), * § 14 uchwały Rady Gminy w K.z 25.02.2005 r. (Dz. Urz. Z 2005 r. Nr 48, poz. 1068), * § 13 uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia 28.01.2005 r. (Dz. Urz. Z 2005 r. Nr 48, poz. 1052), * § 7 uchwały Rady Miasta w G. z dnia 21.01.2005 r. (Dz. Urz. Z 2005 r. Nr 36, poz. 831), * § 10 uchwały Rady Gminy w W. z dnia 28.10.2004 r. (Dz. Urz. Z 2004 nr 236, poz. 3636), * § 7 uchwały Rady Gminy R. z dnia 18.10.2004 r. (Dz. Urz. Z 2004 r. nr 236, poz. 3634), * § 7 uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia 29.09.2004 r. (Dz. Urz. Z 2004 r. nr 2213, poz. 3325). Tylko to przykładowe wyliczenie pokazuje, zdaniem pełnomocnika, iż sposób interpretowania art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i zapisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP nie jest jednoznaczny. Jest on różnie interpretowany nie tylko przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, ale także przez organ nadzoru. W ocenie Gminy uchwała jest zgodna z prawem. Samo wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty przez organ stanowiący jednostki z pozostawieniem warunków jej udzielenia organowi wykonawczemu mogłoby spowodować ustalanie różnych warunków udzielenia bonifikaty w tych samych przypadkach. Natomiast określenie ich w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego powoduje ich jednolitość i identyczne stosowanie w stosunku do wszystkich mieszkańców gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Wojewoda D. zaskarżył § 4 ust. 4 i 5 uchwały Rady Miasta Ś. Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Ś. Z., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skargę taką wnosi organ nadzoru w przypadku, gdy upłynął już okres 30-dni od dnia doręczenia mu aktu, a akt ten jest sprzeczny z prawem i to w stopniu "istotnym", a zatem zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W takim przypadku organ nadzoru nie może już we własnym zakresie dokonać stwierdzenia nieważności, może jedynie zaskarżyć akt do sądu administracyjnego. Skarga ta stanowi swoiste rozszerzenie i przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością komunalną i uznać należy, że może ona być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór ten jest wykonywany (por. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996, s. 66.). Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zgodnie z Konstytucją akty prawa miejscowego charakteryzują się następującymi cechami: a) mogą być stanowione wyłącznie przez organy wymienione w ustawie zasadniczej; b) mogą być stanowione wyłącznie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94); c) zakres regulacji aktów prawa miejscowego jest wyznaczony ramami udzielonego upoważnienia; d) warunkiem koniecznym ich mocy wiążącej jest ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego, jako akty wykonawcze, nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Uchwały organów samorządu terytorialnego muszą być zatem podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Uchwała rady gminy, jako akt prawa miejscowego, może normować jedynie te sprawy, które zostały jej przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Akt prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres spraw określonych w tzw. upoważnieniu, nawet wtedy, gdyby służyło to wykonaniu ustawy i było uzasadnione względami słuszności, celowości gospodarczej czy społecznej. Dodać należy, że przepis udzielający kompetencji prawodawczej, podlega wykładni dosłownej. Zgodnie z konstytucyjną zasadą państwa prawa i wyprowadzonymi z niej zasadami przyzwoitej legislacji, treść przepisów upoważniających nie może być korygowana przez zabiegi wykładni rozszerzającej czy zwężającej. Akt wykonawczy jest powiązany z ustawą dwojakiego rodzaju więziami: a) kompetencyjną – jest wydawany wyłącznie na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawę, b) funkcjonalną – jest związany z treścią ustawy i służy do jej wykonania. Przerwanie obu wskazanych więzi, lub tylko jednej z nich powoduje, że akt wykonawczy traci moc obowiązującą, gdyż traci swój charakter oraz podstawę kompetencyjną. Konsekwencją wydawania aktów wykonawczych wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie jest to, że każde wykroczenie poza zakres udzielonego upoważnienia, nawet jeżeli służyłoby to wykonaniu ustawy, stanowi naruszenie normy upoważniającej i zarazem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., s. 229). Norma wynikająca z treści przepisu art. 68 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, daje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 9 ustawy), uprawnienia do zastosowania bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości, określając przypadki kiedy bonifikata może być zastosowana i warunki, które muszą być zachowane, aby można było jej udzielić (zgoda właściwych organów). Postanowienia art. 68 określają zatem zarówno przypadki i warunki udzielania bonifikaty, jak i przypadki kiedy może mieć miejsce zwrot tej bonifikaty. Sformułowanie tego przepisu nie daje organom samorządu uprawnień do ustalania, w drodze aktu prawa miejscowego, innych niż w nim ujęte możliwości udzielania bonifikaty. W ocenie Sądu przepis art. 68 ustawy zawiera kompletną regulację w zakresie udzielania i żądania zwrotu bonifikaty nie zostawiając miejsca żadnemu organowi do uszczegóławiania zapisów, tym samym podstaw do podejmowania aktów skierowanych do ogółu mieszkańców danej jednostki samorządu. Zasadnie zatem Wojewoda uznał, iż Rada Miasta Ś. Z. nie miała podstaw do uzależniania w uchwale zasad udzielenia bonifikaty od spełnienia określonych warunków, skoro zasady te zostały ustalone w ustawie bez upoważnienia co do możliwości ich uszczegóławiania. Udzielenie bonifikaty może więc zostać uzależnione tylko od przesłanek wskazanych w ust. 1 pkt 1-9 ustawy, inne zaś nie mogą być formułowane. Zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wyrok sądu stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania. Powyższe rozważania prowadzą do akceptacji stanowiska i argumentacji Wojewody D. o sprzeczności z prawem omawianej uchwały Rady Miasta Ś.Z. nr [...]z dnia [...]r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Ś. Z.. Skoro zaś zarzuty zawarte w skardze i przesłanki, na których zostały oparte, są uzasadnione, skargę należało uwzględnić na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku znajduje umocowanie w art. 200 powyższej ustawy.