II OSK 1547/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 481/05 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania M. K. założenia kolczyków [...] krowom mlecznym oraz poddania badaniu w kierunku gruźlicy, białaczki i brucelozy bydła oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 481/05 po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w L. z dnia [...] wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 i 2 pkt 1, 1a, 2, 5a,b,h ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej /Dz. U. Nr 33, poz. 287 ze zm./ oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego /Dz. U. Nr 33, poz. 288 ze zm./ i § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 sierpnia 2004 r. w sprawie wymagań weterynaryjnych dla mleka oraz produktów mlecznych /Dz. U. Nr 188, poz. 1946 ze zm./, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt /Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm./, art. 17 i 31 ust. 10 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt /Dz. U. Nr 91, poz. 872/, o nakazie założenia kolczyków [...] krowom mlecznym i poddania ich badaniu w kierunku gruźlicy, białaczki i brucelozy bydła, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji oraz zakazie przemieszczania, wprowadzania do obrotu i handlu bydła, przekazywania mleka surowego pochodzącego z przedmiotowego gospodarstwa z przeznaczeniem do sprzedaży bezpośrednio i do zakładów przetwórstwa mleka - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że określone obowiązki zostały nałożone przez organ pierwszej instancji na właściciela gospodarstwa rolnego nr [...] /R. [...] gmina L./ - M. K., po przeprowadzeniu kontroli w tym gospodarstwie. Zakazy obowiązywać mają do czasu zakolczykowania i wykonania wymaganych badań przedmiotowego stada krów. W ocenie organu orzekającego brak odpowiedniego oznakowania zwierząt uniemożliwia ustalenie statusu epizootycznego stada /badania w kierunku białaczki, brucelozy i gruźlicy bydła/. W odwołaniu od powyższej decyzji podniesiono, że stado zostało oznakowane poprzez umieszczenie numerów identyfikacyjnych zwierząt metodą wypalania na częściach rogów zwierząt. Strona ma świadomość braku zgodności oznaczenia z obowiązującymi przepisami weterynaryjnymi, jednakże jest przekonana, że jest to sposób dopuszczalny, skoro żaden przepis tego nie zakazuje. Narzucenie stronie określonego sposobu oznakowania zwierząt w ocenie strony nosi ponadto znamiona naruszenia jej prawa o decydowaniu o swojej własności. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów podniesionych w odwołaniu i podkreślił, że inspekcja weterynaryjna ma ustawowy obowiązek podejmowania działań w celu ochrony zdrowia ludności i tak należy oceniać decyzję organu pierwszej instancji. Skargę od powyższej decyzji wniósł M. K. podnosząc jak w odwołaniu, to jest iż według niego sposób oznaczenia zwierząt jaki zastosował jest dopuszczalny, ale niezależnie od tego, podejmuje starania, aby został też zaakceptowany przez organy administracji publicznej /Ministra Rolnictwa i Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu Sąd podał, że w myśl art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, zwierzę gospodarskie podlega oznakowaniu, zaś ust. 2 tego artykułu precyzuje, w jaki sposób oznakowanie winno być przeprowadzone, a więc oznakowanie polega na zakładaniu bydłu kolczyków z numerem identyfikacyjnym zwierzęcia gospodarskiego albo duplikatu kolczyka, zgodnie z przepisami Unii Europejskiej ustanawiającymi system identyfikacji i rejestracji bydła i dotyczącymi etykietowania wołowiny i produktów z wołowiny. W art. 19 ust. 1 ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt określa się, iż obowiązanym do oznakowania bydła jest jego posiadacz. Stosownie do ( 1 rozporządzenia z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie sposobu oznakowania bydła, owiec i kóz oraz świń, określenia wzorów znaków identyfikacyjnych oraz wymagań i warunków technicznych kolczyków dla zwierząt gospodarskich znakowania każdej sztuki bydła dokonuje się poprzez założenie po jednym identycznym kolczyku na każde ucho zwierzęcia. Regulacja dotycząca znakowania zwierząt gospodarskich, ujednolicona na terenie Unii Europejskiej, nie daje hodowcom zwierząt gospodarskich swobody w zakresie ich oznakowania. Niezastosowanie się do przedmiotowych obowiązków uprawnia organ właściwy w sprawach weterynaryjnych do nałożenia określonego obowiązku na stronę, bowiem w myśl art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej do obowiązków tej Inspekcji należy między innymi nadzór nad przestrzeganiem zasad identyfikacji i rejestracji zwierząt oraz przemieszczaniem zwierząt. Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich, w umieszczaniu ich na rynku lub produktów pochodzących z tych zwierząt lub od tych zwierząt. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy nakłada na podmiot prowadzący działalność nadzorowaną obowiązek spełniania wymagań weterynaryjnych określonych dla danego rodzaju i zakresu prowadzonej działalności nadzorowanej. W ust. 2 omawianego artykułu wskazuje się, iż w zakresie spełniania wymagań weterynaryjnych, o których mowa w ust. 1, prowadzący działalność jest obowiązany zapewniać wymagania lokalizacyjne, zdrowotne, higieniczne, sanitarne, organizacyjne, techniczne lub technologiczne, zabezpieczające przed zagrożeniem epizootycznym, epidemicznym, lub zapewniające właściwą jakość produktów, obejmujące w szczególności wymagania dotyczące stanu zdrowia zwierząt będących przedmiotem działalności nadzorowanej. Przepis art. 8 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt nakłada na powiatowych lekarzy weterynarii, w przypadku stwierdzenia przy prowadzeniu działalności nadzorowanej naruszenia wymagań weterynaryjnych określonych dla tej działalności, obowiązek wydania decyzji w celu wyeliminowania niewłaściwego stanu rzeczy. Sąd wskazał, że w dacie wydania decyzji obowiązywała też ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o wymaganiach weterynaryjnych dla produktów pochodzenia zwierzęcego. W myśl art. 7 ust. 1 tej ustawy podmioty prowadzące działalność w zakresie produkcji lub umieszczania na rynku produktów pochodzenia zwierzęcego odpowiadały za bezpieczeństwo zdrowotne tych produktów oraz spełnianie wymagań weterynaryjnych w zakresie prowadzonej działalności, w tym wymagań weterynaryjnych określonych w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. W ust. 2 tego artykułu zobowiązuje się powiatowych lekarzy weterynaryjnych do podejmowania wszelkich niezbędnych czynności w celu ochrony zdrowia publicznego w przypadku podejrzenia naruszenia wymagań weterynaryjnych przy produkcji produktów pochodzenia zwierzęcego, aż do zakazu umieszczenia na rynku tych produktów włącznie. Przepis ten stanowi podstawę nałożenia na stronę określonych w decyzji zakazów. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w skardze, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest kompetentny do oceny legalności zaskarżonej decyzji i w tym zakresie nie dopatruje się w tej decyzji naruszenia prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. K. reprezentowany przez radcę prawnego J. S., zarzucając: 1/ naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, polegającą na przyjęciu, że odmowa oznakowania posiadanego przez skarżącego bydła poprzez nałożenie kolczyków uniemożliwia ustalenie statusu epizootycznego stada /poddanie stada badaniom w kierunku gruźlicy, białaczki i brucelozy bydła /, 2/ naruszenie art. 8 ustawy, o której mowa w pkt 1, poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione wymagania weterynaryjne prowadzonej przez skarżącego działalności nadzorowanej, co z kolei spowodowało stan zagrożenia zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt i w konsekwencji "nałożyło na Powiatowego Lekarza Weterynarii obowiązek wydania decyzji w przedmiocie wyeliminowania niewłaściwego stanu rzeczy poprzez nakazanie skarżącemu założenia kolczyków [...] krowom mlecznym oraz poddaniu ich badaniu w kierunku gruźliczy, białaczki i brucelozy bydła". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że brak było podstaw do zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organu, który wydał zaskarżoną decyzję co do tego, iż na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie można, w świetle prawa, skutecznie dokonać badań weterynaryjnych krowie nie posiadającej oznakowania z zastosowaniem kolczyków w uszach. Zastosowana przez Sąd wykładnia w ocenie strony nie da się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy. Stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt podmiot, o którym mowa w ust. 1, w zakresie spełniania wymagań weterynaryjnych jest obowiązany zapewniać wymagania lokalizacyjne, zdrowotne, higieniczne, sanitarne, organizacyjne, techniczne lub technologiczne, zabezpieczające przez zagrożeniem epizootycznym, epidemicznym lub zapewniające właściwą jakość produktów we wskazanym w tym przepisie zakresie. Według strony do wymogów weterynaryjnych nie powinno się zaliczać obowiązku kolczykowania zwierząt podlegających nadzorowi. Skarżący spełnił wymogi w zakresie oznakowania bydła przez wypalenie numerów identyfikacyjnych na częściach rogów, zaś krowy zostały zarejestrowane stosownie do obowiązujących przepisów, mają swoje numery ewidencyjne i paszporty. Skarżący prowadzi dokumentację działalności nadzorowanej, w tym rejestr zwierząt, co potwierdzają protokoły pokontrolne gospodarstwa, które nie stwierdzają żadnych uchybień, poza brakiem zakolczykowania bydła. Skarżący wyraża przekonanie, że regulacja statuująca obowiązek kolczykowania bydła jest celem samym w sobie. Nie jest zasadne twierdzenie, że brak kolczyków u bydła stwarza jakiekolwiek zagrożenie, a przeciwnie, bowiem krowa może zgubić oba kolczyki, przy czym sytuacje takie nie należą do rzadkości. System kolczykowania zwierząt gospodarskich został wprowadzony ze względu na wymogi Unii Europejskiej nie zaś dla ochrony zdrowia zwierząt gospodarskich i trwałości informacji o tych zwierzętach. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa", skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie /art. 174 pkt 1/, 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2/. Art. 175 ( 1 ppsa wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z ( 2 i 3. W myśl art. 176 ppsa skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego /radcowskiego/ a więc nałożenie obowiązku sporządzenia skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, iż skarga ta powinna być odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, skarga kasacyjna nie odpowiadająca ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 ppsa jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania /( 2 art. 183 ppsa/, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. W skardze kasacyjnej jako jej podstawy wskazuje się naruszenie przepisów prawa materialnego /art. 174 pkt 1 ppsa/ podnosząc, iż zaskarżony wyrok został wydany przy zastosowaniu błędnej wykładni art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, w związku z wymogiem weterynaryjnym nałożenia kolczyków krowom, co miałoby uniemożliwić ustalenie statusu epizootycznego stada /poddanie stada badaniom w kierunku gruźlicy, białaczki i brucelozy bydła/, a także naruszenie art. 8 ww. ustawy, poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione wymagania weterynaryjne prowadzonej przez skarżącego działalności nadzorowanej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwraca się uwagę na to, że uregulowanie wymagające kolczykowania stanowiących własność skarżącego krów ogranicza jego prawo własności w sytuacji, gdy oznakował on krowy według własnego przekonania w sposób najbardziej odpowiedni i wystarczający, to jest na rogach. Powołane jako podstawy skargi kasacyjnej przepisy w żadnej mierze nie odnoszą się do będącego przedmiotem niniejszej sprawy obowiązku skarżącego poddania będących jego własnością krów kolczykowaniu jako metodzie weterynaryjnej ich wymaganego prawem oznaczenia, a jedynie, jak to słusznie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny, wprowadzają ustawowy obowiązek przestrzegania zawierających wymogów weterynaryjnych, jednakże określonych w innych przepisach, a nie tych, których wadliwą wykładnię zarzuca się w skardze kasacyjnej /art. 4 ustawy powołanej w skardze kasacyjnej/. Przepis art. 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt stanowi, że organ nadzoru weterynaryjnego, w razie stwierdzenia podczas kontroli, nieprzestrzegania ustawowych wymogów weterynaryjnych, decyzją administracyjną konkretyzuje te wymogi zakreślając adresatowi decyzji termin, do wykonania obowiązków, które podlegają następnie, gdyby decyzja nie została dobrowolnie wykonana, wyegzekwowaniu stosownie do przepisów o egzekucji administracyjnej. W kwestionowanym w skardze kasacyjnej zakresie zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zatem w pełni zgodny z prawem materialnym. Z uwagi na związanie zarzutami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości objąć oceną prawidłowości zaskarżonego wyroku w kwestii uznania obowiązku kolczykowania krów jako wymogu weterynaryjnego, gdyż konkretne przepisy ten właśnie obowiązek wprowadzające, nie zostały w podstawach skargi kasacyjnej wskazane. Wypada zauważyć jednakże, iż słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywiedziono, że prawo krajowe, w razie zawarcia w prawie wspólnotowym /UE/ stosownych wymogów, podlega dostosowaniu do prawa wspólnotowego. Po zawarciu w ustawie odpowiednich regulacji wprowadzających konkretne zobowiązania, lub ograniczenia w stosunku do obywateli np. w wyniku dostosowania prawa krajowego do przepisów wspólnotowych, podlegają one stosowaniu, niezależnie od tego, czy obywatel wyraża na to zgodę. Konstytucja RP przewiduje bowiem, iż ustawa może ograniczać własność, oczywiście tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności /art. 64 ust. 3 Konstytucji RP/. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ppsa.