II OSK 1222/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Katarzyna Latuszek po rozpoznaniu w dniu 21 września 2007 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 374/06 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy G. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 374/06, oddalił skargę Gminy G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] (nr [...]), w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wynika z przedstawionych akt sprawy, Starosta O. na wniosek Gminy G., decyzją Nr [...] z dnia 29 września 1999 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej N. z odprowadzeniem ścieków do oczyszczalni w O. Pismem z dnia 20 sierpnia 2004 r. skierowanym do Wojewody [...], M. B. oraz M. i H. R., złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty O. z dnia 29 września 1999 r. o pozwoleniu na budowę informując, iż inwestor nie uzyskał zgody wnioskodawców na przejście kanalizacji przez ich działki, mimo tego Gmina wykonała takie prace niszcząc drzewa, krzewy, punkty graniczne oraz odwodnienie terenu. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia 29 września 1999 r. M. B. i H. R. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji ponieważ ich zdaniem, decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O. z dnia 29 września 1999 r. Nr [...], w części zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działkach nr ewid. [...], [...] położonych w obrębie N., gmina G. i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Starosty O. z dnia 29 września 1999 r. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu, kwestionowana decyzja Starosty O. dnia 29 września 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W dniu wydania powyższej decyzji właścicielami działek nr ewid. [...], [...] N. byli H i M. R., natomiast właścicielami działek nr ewid. [...] i [...] w N. byli ww. i M. B. Tymczasem zgodę na budowę kanalizacji na terenie działek stanowiących współwłasność, wyraził jedynie składając podpis na oświadczeniu H. R. Tym samym Gmina jako inwestor nie wykazała w tym zakresie prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Gmina G. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazała szereg faktów, które miały miejsce po wydaniu decyzji Starosty O. z dnia 29 września 1999 r., a które nie zostały uwzględnione w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzja Starosty O. z dnia 29 września 1999 r. przed złożeniem wniosku o stwierdzenie jej nieważności, była dwukrotnie zmieniana w trybie art. 155 k.p.a. Po raz pierwszy, decyzją Starosty z dnia 18 maja 2000 r. i po raz drugi decyzją Starosty O. z dnia 13 czerwca 2003 r. Zmiany te zdaniem Gminy, uwzględniały żądania małż. M. i H. R. i M. B., co do przebiegu kanalizacji. Ponadto zmieniając przebieg sieci kanalizacji uzgodniono z ww., że część dróg stanowiących ich własność zostanie przejęta przez Gminę G. w zamian za działkę gminną. Stan prawny i faktyczny części działek objętych zaskarżoną decyzją uległ zmianie od daty wydania decyzji z dnia 29 września 1999 r. przez ich podział, zmiany właściciela oraz przejście na własność Gminy G. w wyniku zamiany. W wyniku dokonania powyższych zmian, nie można mówić o braku zgody składających wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Gminy G. w dniu składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez M. B. i małż. M. i H. R., nie posiadali oni przymiotu strony zgodnie z art. 28 k.p.a. w odniesieniu do działek, które nie stanowiły już ich własności, nie mieli więc interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż w skardze zgłoszono szereg nowych okoliczności i dokumentów, którymi organ nie dysponował wydając zaskarżoną decyzję i o czym też nie informowali wnioskodawcy, w związku z czym powinno być wznowione postępowanie nieważnościowe, w którym została wydana zaskarżona decyzja. W tym celu proponował Gminie G. cofnięcie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał bezspornym, iż w dniu wydania decyzji z dnia 29 września 1999 r. właścicielami działek wymienionych w osnowie zaskarżonej decyzji byli H. i M. R. oraz M. B. Natomiast oświadczenie o wyrażeniu zgody na budowę sieci kanalizacyjnej podpisał jedynie H. R., który nie był upoważniony do składania oświadczeń i działania w imieniu pozostałych współwłaścicieli. W tej sytuacji udzielenie pozwolenia na budowę w części dotyczącej działek stanowiących współwłasność stanowiło rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd odnosząc się do zarzutu skargi, iż w dniu składania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wnioskodawcy nie posiadali przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. wskazał, iż w tej dacie skarżący byli nadal właścicielami części działek objętych przedmiotową inwestycją, a poza tym organ po wszczęciu postępowania na wniosek nie był związany tylko tym wnioskiem ale miał obowiązek badania całej decyzji pod względem jej nieważności. Gmina G. reprezentowana przez pełnomocnika, od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi mimo naruszenia przez organ administracji art. 28 i 157 § 2 k.p.a. oraz poprzez nieuwzględnienie skargi mimo wystąpienia w sprawie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wnosi się o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, – zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, bowiem Sąd I instancji oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ i c/ p.p.s.a. Skarga wniesiona przez Gminę G. wskazywała na szereg nowych okoliczności prawnych i faktycznych, które miały miejsce po wydaniu kwestionowanej decyzji Starosty O. z dnia 29 września 1999 r., a które jak wynika z odpowiedzi na skargę, nie były uwzględnione przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Dawało to podstawę do wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 29 września 1999 r. W tej sytuacji Sąd I instancji był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. Niestety, Sąd w żadnym zakresie nie rozpatrzył skargi ograniczając się do rutynowych stwierdzeń natury ogólnej dotyczących postępowania nieważnościowego, cytując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Tak przeprowadzone postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, praktycznie nie spełnia podstawowej funkcji kontrolnej jaką sądy administracyjne powinny sprawować w stosunku do administracji publicznej. Postępowanie sądowoadministracyjne z natury swej jest postępowaniem skargowym i podstawowym obowiązkiem sądu I instancji jest rozpoznanie skargi, czemu nie stoi na przeszkodzie to, że sąd ten nie jest związany zarzutami, wnioskami i powołaną w skardze podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten jednak nie zwalnia sądu z obowiązku rozpoznania skargi, a powyższy przepis ma zastosowanie w sytuacji kiedy zarzuty, wnioski bądź podstawa prawna powołana w skardze są błędne. Jednak i w takiej sytuacji sąd administracyjny powinien określić swoje stanowisko w stosunku do skargi oraz dlaczego i w jakim zakresie może mieć tu zastosowanie przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej były uzasadnione i należało je rozpoznać merytorycznie. Konsekwencją nierozpoznania skargi było to, że Sąd I instancji nie zwrócił w ogóle uwagi na to, jaka decyzja jest kontrolowana przez organy w trybie nieważnościowym i czy może to przynieść pożądany skutek. W tym przypadku błędem była kontrola w postępowaniu nieważnościowym. decyzji Starosty O. z dnia 29 września 1999 r. ( w brzmieniu pierwotnym) skoro po tej dacie, a przed złożeniem wniosku o stwierdzenie jej nieważności, decyzja ta była dwukrotnie zmieniana w trybie art. 155 k.p.a. Należało więc poddać kontroli w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, decyzję Starosty O. z dnia 29 września 1999 r. jednak w brzmieniu nadanym jej decyzjami zmieniającymi Starosty z dnia 18 maja 2000 r. i 13 czerwca 2003 r., na co zwracał uwagę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w korespondencji z Gminą G. i w odpowiedzi na skargę. Na te sygnały kierowane do Sądu również nie zwrócono uwagi, co wyraźnie wskazuje na naruszenie zaskarżonym wyrokiem także przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Decyzja Starosty O. z dnia 29 września 1999 r. (w brzmieniu pierwotnym) ponieważ była dwukrotnie zmieniana w trybie art. 155 k.p.a., praktycznie nie wywarła żadnych skutków prawnych bądź ograniczone, ale to też należało wyjaśnić w postępowaniu administracyjnym. Poza tym okoliczności wskazane w skardze, zdaniem Gminy, były odpowiedzią na te zarzuty które legły u podstaw stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 29 września 1999 r. i co mogło mieć też istotny wpływ na wynik sprawy, czego nie można a priori wykluczyć bez merytorycznej analizy sprawy. Konsekwencją dwukrotnej zmiany decyzji z dnia 29 września 1999 r. w trybie art. 155 k.p.a., jak i innych zmian własnościowych mających miejsce po dacie wydania tej decyzji, na co zwracano uwagę w skardze, mogło być to, że M. i H. R. oraz M. B. w chwili składania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie mieli przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., bądź mieli go w innym zakresie niż przyjęto to w przeprowadzonym postępowaniu. Nie można więc było tego zarzutu skwitować jednym zdaniem bez badania faktów, jak to uczynił Sąd, że po wszczęciu postępowania na wniosek stron, organ "miał obowiązek badania całej decyzji pod względem jej nieważności". Stwierdzenie to jest o tyle prawdziwe, jeżeli chodzi o badanie kwestionowanej decyzji pod kątem innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., niż wskazała strona – wnioskodawca, jednak zamyka się to w zakresie w jakim zostało wszczęte postępowanie wnioskiem strony. Nie ma bowiem takiej regulacji prawnej, która by pozwalała automatycznie przekształcić postępowanie wszczęte na żądanie strony w postępowanie z urzędu. Mówiąc bardziej obrazowo, M. i H. R. oraz M. B. mogli wnioskować o wszczęcie postępowania nieważnościowego jako strony tylko w takim zakresie, w jakim wyznaczał to posiadany przez nich interes prawny, wynikający z ich prawa własności (współwłasności) do nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę. W świetle powyższych rozważań, Sąd I instancji powinien doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 września 1999 r., jednak z uwzględnieniem wszystkich tu wskazanych uwag i po wyjaśnieniu okoliczności wskazanych przez Gminę G. w skardze. Na marginesie należy też zauważyć, że postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest właściwym trybem pozwalającym na uzyskanie świadczeń odszkodowawczych od inwestora za zniszczenia spowodowane budową sieci kanalizacji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.