I OSK 1635/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Elżbieta Stebnicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech Tomasz Zbrojewski Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2149/05 w sprawie ze skarg J. D. i M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Decyzją z dnia [...] nr [...] - wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i 2, art. 18 ust. 1-3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), art. 112 ust. 1-3, art.. 113 ust. 1, art. 119 ust. 1, art. 128 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) - Wojewoda P. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, z przeznaczeniem na budowę obwodnicy miasta A., części nieruchomości niezabudowanej, położonej we wsi M., gmina A., oznaczonej nr [...], o pow. [...] ha, nr [...], stanowiącej współwłasność po ½ części J. D. i M. D. (pkt 1 decyzji). Jednocześnie na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2004 r. ustalono wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę [...]zł i w związku z powyższym takie właśnie odszkodowanie przyznano właścicielom wywłaszczanej nieruchomości (pkt 2 i 3 decyzji), przy czym z uwagi na obciążenie niniejszej nieruchomości hipoteką na rzecz Banku [...] S. A. w W. – Oddział w A. w kwocie [...] zł orzeczono o zmniejszeniu przyznanego odszkodowania o tęże właśnie kwotę (pkt 4). Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji J. D. i M. D. w ustawowym terminie wnieśli odwołanie. Decyzją z dnia [...] nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 217, poz. 2124 ze zm.) postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy obszarów przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowa nieruchomość natomiast została przeznaczona pod realizację celu publicznego – budowy drogi obwodowej miasta A. w ciągu drogi krajowej nr [...] i została objęta decyzją Burmistrza Miasta A. z dnia [...] marca 2003 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji inwestycji. Minister Infrastruktury podkreślił, iż istotą wywłaszczenia jest pozyskanie przez Skarb Państwa własności nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego, pod warunkiem, że nie jest możliwe nabycie tej nieruchomości na podstawie umowy cywilnoprawnej. W przedmiotowej sprawie pismem z dnia 20 września 2004 r. Wojewoda P. wyznaczył J. D. i M. D. 30-dniowy termin na zawarcie cywilnoprawnej umowy zbycia działki nr [...], liczony od dnia otrzymania pisma. W odpowiedzi skarżący poinformowali, że wyrażają zgodę na dobrowolne zbycie nieruchomości za stosowną rekompensatą, ale jednocześnie wskazali, iż nie otrzymali od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad żadnej informacji odnośnie potrzeby pozyskania przedmiotowej nieruchomości pod budowę obwodnicy miasta A. Następnie w toku negocjacji między pełnomocnikiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad a właścicielami nieruchomości, ci ostatni stanęli na stanowisku, iż zgadzają się na przekazanie należących do nich dwóch działek nr [...] i [...] w zamian za działkę nr [...] należącą do Skarbu Państwa. W piśmie z dnia 4 listopada 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, iż proponowana zamiana działek jest niemożliwa. Wobec bezskutecznego upływu terminu wyznaczonego przez Wojewodę P. do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe, przeprowadzono rozprawę administracyjną, a następnie wydano decyzję wywłaszczeniową. Wobec takiego przebiegu postępowania w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury stwierdził, iż organ I instancji nie naruszył przepisów prawa. W szczególności Minister uznał, iż odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo, a nieprzyznanie nieruchomości zamiennej nie może świadczyć o wadliwości postępowania wywłaszczeniowego, bowiem przepisy przewidują jedynie taką możliwość a nie obowiązek ze strony organu. Na ostateczną decyzję Ministra Infrastruktury J. i M. D. złożyli skargę do sądu administracyjnego wnosząc o jej uchylenie. Wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2149/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą oraz stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż postępowanie wywłaszczeniowe w przedmiotowej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), zgodnie z którą - stosownie do art. 23 - w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, iż w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma kwestia sposobu ustalenia wysokości odszkodowania, ponieważ skarżący, co do zasady, nie kwestionują wywłaszczenia ich z przedmiotowej działki, a jedynie wysokość i formę odszkodowania. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu II instancji, iż wybór formy nabycia nieruchomości pod pas drogowy należy do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a zatem niepodjęcie zgłoszonej przez skarżących propozycji zamiany nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa. W dalszej kolejności Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 powołanej powyżej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, przy czym wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W takiej sytuacji zdaniem Sądu istniał obowiązek przeprowadzenia zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego rozprawy administracyjnej. W przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania Wojewoda P. przeprowadził rozprawę administracyjną, jednakże nie wezwał na nią rzeczoznawcy majątkowego, który sporządził operat szacunkowy określający wartość wywłaszczanej nieruchomości. Naruszył zatem art. 90 § 2 kpa w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Ponadto organ nie pouczył skarżących w wezwaniu na rozprawę stosownie do art. 90 § 2 kpa o przysługującym im prawie składania wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawiania dowodów na ich poparcie. W efekcie powyższych wad postępowania doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa) oraz zasady wyjaśniania prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, iż postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z prawem. Powyższy wyrok w ustawowym terminie został zaskarżony przez Ministra Budownictwa do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Orzeczenie zaskarżono w całości wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na przepisie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w związku z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż udział rzeczoznawcy majątkowego był obowiązkowy na rozprawie poprzedzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej; 2. prawa materialnego tj. art. 89 § 2 w związku z art. 90 § 2 pkt 1 kpa poprzez błędne przyjęcie, że określone tymi przepisami reguły przeprowadzania rozprawy administracyjnej miały zastosowanie w sprawie wywłaszczeniowej prowadzonej w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych; 3. przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 144 § 4, art. 145 § 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wskutek niepouczenia skarżących w wezwaniu na rozprawę o przysługującym im prawie składania wyjaśnień, zgłaszania żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawiania dowodów na ich poparcie doszło do naruszenia przepisów kpa, które miało wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania oraz niewyjaśnienie w jaki sposób to uchybienie mogło mieć wpływ na sprawę. Uzasadniając stanowisko zawarte w zarzutach skargi kasacyjnej Minister Budownictwa podniósł, iż zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w sprawach nieuregulowanych w niej zastosowanie mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem w sprawach wywłaszczeniowych prowadzonych w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zastosowanie mają przede wszystkim art. 118 ust. 1 oraz art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązek przeprowadzenia rozprawy wynika wprost z przepisu art. 118 ust. 1, nie zaś - jak stwierdził Sąd I instancji - z art. 89 § 2 kpa. Wskazany przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje przy tym obowiązku czynnego udziału biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) w rozprawie wywłaszczeniowej, a zatem stanowisko Sądu wyrażone w tym zakresie w zaskarżonym wyroku jest błędne. Ponadto Minister Budownictwa podkreślił, iż odszkodowanie za wywłaszczona działkę zostało ustalone w sposób prawidłowy, w szczególności z uwzględnieniem wyceny dokonanej przez osobę do tego uprawnioną tj. rzeczoznawcę majątkowego, a skarżący nie przedstawili w toku postępowania administracyjnego żadnego innego operatu szacunkowego na poparcie swoich zarzutów dotyczących ustalonej wartości nieruchomości, ani też dowodów podważających prawidłowość sporządzonego już operatu. Wobec powyższego nie było konieczności wzywania na rozprawę administracyjną rzeczoznawcy majątkowego. Wydana w niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa odpowiada wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadzie wywłaszczania jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W ocenie organu Sąd I instancji dopuścił się także naruszenia przepisów postępowania, bowiem podnosząc zarzut naruszenia przepisu art. 90 § 2 kpa zaniechał wyjaśnienia, jaki miało ono wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania skoro rzeczoznawca majątkowy samodzielnie sporządza operat szacunkowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja wydana przez Ministra Infrastruktury jest z daty [...] i dotyczy wywłaszczenia działki nr [...] na realizację celu publicznego, jakim jest obwodnica miasta A. w ciągu drogi krajowej nr [...]. Tymczasem w decyzji z dnia [...] nr [...] Wojewody P. - wydanej na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 28, art. 32 ust. 4, art. 19 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - którą to decyzją zatwierdzony został projekt zagospodarowania terenu kompensacji przyrodniczej, określonej w decyzji Wojewody P. z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla inwestycji polegającej na budowie obwodnicy A., nie została wymieniona działka nr [...] w obrębie Mazurk. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że pismem z dnia [...] znak [...] inwestor czyli Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad Oddział w B. skorygował swój wniosek poprzez zmianę projektów budowlanych w zakresie rozwiązań na działkach nr [...] obręb M. gmina A. i nr [...]. Skoro działka nr [...] obręb M., jak wynika z dołączonej do akt Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji Wojewody P. z dnia [...], nie jest objęta zatwierdzonym projektem budowlanym, a zatem Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. nie może prowadzić jakichkolwiek robót budowlanych na przedmiotowej działce związanych z budową obwodnicy A., to wymaga wyjaśnienia sprawa dotycząca wywłaszczenia działki nr [...] właśnie na ten cel. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowy mimo, że zaskarżone orzeczenie zawiera błędne uzasadnienie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U Nr 80, poz. 721 ze zm.) w zw. z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jak również zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pierwszym rzędzie należy podnieść, że w sprawie miał zastosowanie art. 89 § 1 kpa, a nie jak podał Sąd § 2 tego przepisu. Zgodnie z art. 89 § 1 kpa zdanie drugie organ administracji przeprowadza rozprawę, gdy wymaga tego przepis prawa. Nie każde bowiem postępowanie wyjaśniające wymaga przeprowadzenia rozprawy. Jeżeli nie będą zachodziły przesłanki z art. 89, ani też przepisy szczególne, do których odsyła ten przepis, nie stanowią o obowiązku przeprowadzenia rozprawy, to nie musi być ona przeprowadzona. Obowiązkiem zatem Sądu było ustalenie, czy przepis szczególny w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości pod drogi w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przewiduje rozprawę. Odesłanie przez art. 89 ust. 1 do przepisów prawa jest odesłaniem do prawa materialnego, a zatem w pierwszej kolejności do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Skoro ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie przewiduje przeprowadzenia rozprawy, ale w art. 23 odsyła do ustawy o gospodarce nieruchomościami, to należało ustalić, czy ta ostatnia ustawa przewiduje rozprawę. Art. 118 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który ma w sprawie zastosowanie w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., przewiduje, że w przypadku wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego przeprowadza się rozprawę. Przepis prawa mówiący o przeprowadzeniu rozprawy zawarty w ustawie prawa materialnego ma charakter prawa materialnego, a nie jest przepisem proceduralnym, choć realizacja tego obowiązku następuje w trybie określonym przez przepisy postępowania administracyjnego dotyczącego rozprawy. Przepis art. 118 w zw. z art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje konieczności udziału biegłego na rozprawie, jak to wynika z innych ustaw prawa materialnego zawierających przepisy o rozprawie w sprawie o wywłaszczenie, np. z art. 36 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), czy też z art. 22 w zw. z art. 19 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Należy podnieść, że powołany przez Sąd przepis art. 89 § 2 kpa będzie miał zastosowanie wtedy, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy przeprowadzenie rozprawy jest potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych albo w drodze oględzin, a zwłaszcza gdy konieczne jest przesłuchanie więcej niż jednego świadka, kilku biegłych. Rozprawa zapewnia bowiem możliwość ich konfrontacji. Należy również podzielić zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd nie wykazał, aby naruszenie art. 90 § 2 kpa miało wpływ i ewentualnie jak istotny na ustalenie wysokości odszkodowania. Art. 90 § 2 kpa obejmuje czynności organu wobec strony. Wezwanie, o którym mowa w tym przepisie ma takie znaczenie, że strona przed rozprawą winna złożyć wyjaśnienia, dokumenty, czy też żądania przeprowadzenia dowodów. Uchybienie przez stronę temu obowiązkowi nie pozbawia jednak strony prawa zgłaszania żądania przeprowadzenia dowodów, czy też składania wyjaśnień w czasie rozprawy, a nawet nie zgłoszenie dowodów w czasie rozprawy nie pozbawia strony prawa żądania przeprowadzenia dowodów czy składania dalszych wyjaśnień stosownie do art. 78 § 2 kpa. Dlatego obowiązkiem Sądu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było wykazanie, że naruszenie przepisów art. 90 § 2 kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy strony składały przed rozprawą pisma wyjaśniające sprawę, z których wynika, że znana im była treść art. 90 kpa. Mimo tych wadliwości Naczelny Sąd Administracyjny, jak wykazał w części pierwszej uzasadnienia, oddalił skargę kasacyjną z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu. Z tych też względów na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.