II OSK 1425/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Op 218/05 w sprawie ze skargi F. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 218/05, oddalił skargę F. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Burmistrz N. decyzją z dnia [...] marca 1998 r., Nr [...], wydaną na skutek zawiadomienia dokonanego przez M. W., w trybie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), nakazał F. P. zamurowanie otworu okiennego zlokalizowanego we wschodniej ścianie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (pomieszczenie kuchni), jako wybudowanego niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] października 1982 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż budynek został wybudowany w odległości 3,40 m od granicy wschodniej działki zamiast w odległości 4 m, określonej w zatwierdzonym planie realizacyjnym, wymaganej przepisem § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), natomiast odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Organ przyjął, że w trakcie budowy inwestor zmniejszył odległość budynku od granicy działki z 4 m do 3,40 m i wskazał, że podnoszony przez F. P. argument, iż uzyskał zgodę poprzedniej właścicielki nieruchomości sąsiedniej na taką lokalizację budynku, nie zwalnia go od zachowania obowiązujących warunków technicznych. Wojewoda O. decyzją z dnia [...] maja 1998 r., nr [...], utrzymał w mocy powyższą decyzję, jednak na skutek skargi wniesionej przez F. P. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 10 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 1282/98, uchylił decyzję organu odwoławczego z uwagi na braki w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, dotyczące przeprowadzenia oględzin oraz pomiarów. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...], uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, podając, że wynik przeprowadzonych oględzin i pomiarów nie jest jednoznaczny z uwagi na brak słupków granicznych, a odległość od strony działki M. W. wynosi 3,49 m. Na skutek skargi wniesionej przez M. W. doszło do kolejnego uchylenia decyzji organu odwoławczego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu z dnia 3 lipca 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2224/2000. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ odwoławczy w dalszym ciągu nie ustalił okoliczności nakazanych wyrokiem z dnia 10 marca 2000 r., dotyczących jednoznacznego ustalenia odległości budynku F. P. od granicy z działką M. W. Poza tym stwierdził, że kwestia ustalenia przebiegu granic, jako zagadnienie wstępne, powinna zostać wyjaśniona w odrębnym postępowaniu, co uzasadniałoby ewentualne zawieszenie w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] października 2002 r., nr [...], uchylił decyzję Burmistrza N. z dnia [...] marca 1998 r., Nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe, argumentując, że w postępowaniu odwoławczym ustalono bezspornie, iż odległość między budynkiem F. P., a granicą działki M. W., wynosi 3,70 m, natomiast odległość między budynkiem F. P., a budynkiem zaprojektowanym i wybudowanym przez M. W. na działce sąsiedniej, która w momencie budowy budynku przez F. P. była niezabudowana wynosi 9 m. Organ wskazał, że przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki zezwalał na zmniejszenie odległości 4 m, określonej w § 12 ust. 4 tego rozporządzenia, z tym, że odległość między budynkiem istniejącym i projektowanym nie mogła być mniejsza niż 8 m, tym samym F. P. nie naruszył obowiązujących wówczas przepisów techniczno-budowlanych. Nadto uzyskał wszystkie wymagane przepisami prawa decyzje, dopełnił obowiązku zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania, dołączając wymagane dokumenty, które zostały przyjęte przez organ bez sprzeciwu. Tym samym organ uznał, że budynek został wybudowany zgodnie z warunkami pozwolenia, a dokonane odstępstwa nie są istotne, natomiast odmienna ocena w tym zakresie - dokonana po dziesięciu latach od oddania obiektu do użytkowania - nie może być uznana za prawidłową. Powyższa decyzja organu odwoławczego, w wyniku skargi wniesionej przez M. W., została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2721/02, który w uzasadnieniu stwierdził wydanie jej z naruszeniem prawa materialnego. Sąd wskazał, że stanowisko organu pierwszej instancji, oparte o przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, przy ustalonym niezachowaniu wymaganej tym przepisem odległości 4 m od granicy działki, jest prawidłowe. Stwierdził, że nie można podzielić odmiennego stanowiska organu odwoławczego, tym bardziej iż wyłączone jest uznanie organu rozstrzygającego w kwestii wydania nakazu w oparciu o art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto odstępstwa zrealizowanego obiektu od udzielonego pozwolenia na budowę uzasadniały wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, gdyż wprowadzone zmiany naruszały przepisy techniczno-budowlane. Powołując się na rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, Sąd podał, że skoro w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalono, iż budynek mieszkalny F. P. usytuowany został w odległości 3,70 m od granicy z działką M. W., to nie można uznać, iż została zachowana odległość 4 m zastrzeżona przepisami. Ponadto nie zachodzą przesłanki określone w § 12 ust. 2 powyższego rozporządzenia, gdyż budynek F. P. został zrealizowany w czasie kiedy nie istniała jeszcze zabudowa sąsiedniej działki. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że budynek F. P. został zrealizowany z odstępstwem od udzielonego pozwolenia na budowę, co uzasadniało wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, jak to rozstrzygnięto w decyzji organu pierwszej instancji. Rozpoznając zarzuty skargi F. P. od powyższej decyzji Sąd I instancji w wyroku z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 218/05, stwierdził, że nie można ich uwzględnić. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zasadnicze znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy przez Sąd w niniejszym postępowaniu miała okoliczność, że zaskarżona decyzja została podjęta po uchyleniu wyrokiem z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2721/02, decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] października 2002 r., nr [...], uchylającej decyzję Burmistrza N. z dnia [...] marca 1998 r., nr [...] i umarzającej postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd zaakceptował stanowisko zajęte w wydanej przez organ pierwszoinstancyjny decyzji, dotyczące naruszenia przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, którą to decyzją, opartą o przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, nakazano zamurowanie otworu okiennego. Dokonując takiej oceny Sąd przyjął, iż postępowanie dowodowe wykazało, że odległość budynku F. P. od granicy z działką M. W. wynosi 3,70 m, zamiast wymaganej odległości 4 m. Poza tym Sąd wyraźnie wskazał, iż uznanie organu rozstrzygającego przy wydawaniu nakazu w oparciu o art. 40 ustawy - Prawo budowlane jest wyłączone i z tego względu nie podziela odmiennego poglądu organu odwoławczego. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko wyrażone w powyższym wyroku miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, gdyż zgodnie z zasadą wynikającą z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd podniósł, że od daty wydania wyroku z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2721/02, nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy, nie miała również miejsca zmiana stanu prawnego, która wyłączyłaby obowiązek podporządkowania się organu odwoławczego ocenie prawnej dokonanej przez Sąd w tym wyroku i która mogłaby mieć wpływ na sformułowaną tam ocenę prawną, zaś wyrok ten nie był też przez strony kwestionowany i nie został wzruszony. Sąd I instancji uznał, że w powołanym wyroku z dnia 7 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2721/02, zawarto ocenę prawną, dotyczącą prawidłowego sposobu zastosowania w przedmiotowej sprawie konkretnych przepisów, tj. art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych oraz ich wykładnię. W okolicznościach faktycznych sprawy Sąd ten wykluczył przede wszystkim dopuszczalność stosowania § 12 ust. 2 powyższego rozporządzenia i uznał wprost, że stwierdzone niezachowanie wymaganej odległości 4 m od granicy działki powinno skutkować wydaniem nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie otworu okiennego we wschodniej ścianie budynku. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu ocena prawna zawarta w tym wyroku obejmowała również trafność zastosowania trybu postępowania wynikającego z art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., który to przepis przyjął organ pierwszej instancji poprzez art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., Sąd zanegował przy tym możliwość stosowania w jego ramach uznania administracyjnego, zaś ocena ta determinowała stanowisko, jakie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. powinien zająć przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Sąd I instancji podniósł, że takie związanie sądu administracyjnego własną oceną prawną przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, oznacza niemożność skutecznego oparcia skargi na podstawach prawnych sprzecznych z tą oceną, z tych zaś względów bez naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie mógł uwzględnić zarzutów stawianych pod adresem zaskarżonej decyzji odnośnie przepisów, jakie powinny mieć zastosowanie w sprawie. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Sąd stwierdził, że w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. i z 1994 r. przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku (zgłoszenia o rozpoczęciu użytkowania budynku) nie jest tożsame z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., na zasadzie art. 42 ust. 1 i 2 tej ustawy, pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego było wymagane w przypadku wydania nakazu dokonania zmian lub przeróbek lub nałożenia takiego obowiązku przez właściwy organ. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z akt sprawy nie wynika, aby miała miejsce któraś z wymienionych okoliczności, natomiast brak było podstaw prawnych, by zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przypisywać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę oraz obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., wniósł F. P., reprezentowany przez adwokata, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 103 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przytoczony w podstawie prawnej decyzji Burmistrza N. art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie w przypadku, w którym należałoby zastosować przepis art. 48 "nowego" Prawa budowlanego w stosunku do obiektu, którego budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. W ocenie strony obiekt wybudowano znacznie wcześniej (oddany został do użytku w 1988 r.), lecz art. 48 nie ma w tym przypadku żadnego zastosowania, ponieważ budowa była prowadzona w oparciu o legalne pozwolenia na budowę. Skarżący stwierdził, że wydanie decyzji w trybach przepisów o nadzorze budowlanym może (i mogło w 1998 r.) nastąpić jedynie w oparciu o przepisy ustawy z 1994 r. Ponadto podniesiono, że "odpowiednikiem" art. 40 "starego" Prawa budowlanego może być jedynie art. 51 obecnie obowiązującej ustawy. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, że istnieje możliwość zastosowania sankcji w stosunku do wykonanego obiektu niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę i oddanego do użytku jedynie w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego, ale w takim przypadku należałoby rozważyć, czy dochodzi do zagrożeń poprzez użytkowanie tak zrealizowanego budynku, zaś rozważania te powinny być prowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Niezależnie od powyższego wskazano, że "doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami", o którym mówi art. 40 "starego" Prawa budowlanego zostało zastosowane jednostronnie, ponieważ w ocenie skarżącego nie można doprowadzać do zgodności z jednymi przepisami jednocześnie łamiąc inne. Pismem z dnia 3 października 2007 r. złożono pismo, z którego wynika zmiana pełnomocnika umocowanego do reprezentowania skarżącego. Z treści pisma wynika, że podtrzymano w całości wnioski i zarzuty skargi kasacyjnej. Ponadto podniesiono, że w przedmiotowej sprawie postępowanie zostało wszczęte z dniem 16 stycznia 1998 r. z urzędu, co oznacza, że w sprawie zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., zaś zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi rażące naruszenie prawa Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie ma usprawiedliwionej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z ust. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jest związany zarzutami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie przesłanki nieważnościowe określone w § 2 wskazanego art. 183 p.p.s.a. Nie stwierdzając okoliczności nieważności postępowania Sąd dokonał oceny zgłoszonego zarzutu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. o naruszeniu prawa materialnego art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Sąd uznał bezzasadność tego zarzutu bowiem skarga kasacyjna jako środek zaskarżenia wyroku sądu administracyjnego pierwszej instancji może dotyczyć tylko orzeczenia Sądu wskazując naruszenia prawa jakich zdaniem skarżącego dopuścił się Sąd w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą odnosić się do rozstrzygnięcia i naruszeń prawa przez organy administracji w postępowaniu administracyjnym - jak to ma miejsce w skardze kasacyjnej F. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie naruszył, gdyż nie stosował wskazanych przepisów prawa materialnego. Zaś w ramach oceny prawnej powołanej przez organ podstawy rozstrzygnięcia zasadnie uznał jej prawidłowość. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na okoliczności całkowicie pominięte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a mianowicie faktu, że wydając wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 153 p.p.s.a. był związany oceną prawną i wskazaniami wydanego wcześniej w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 grudnia 2004 r. sygn. II SA/Wr 2721/02. W tym wyroku Sąd jednoznacznie ocenił, że do ustalonego stanu faktycznego sprawy mają zastosowanie przepisy art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowiące podstawę nakazania doprowadzenia do stanu zgodności z prawem przez zamurowanie okna w ścianie, które inwestor wykonał niezgodnie z projektem zbliżając do granicy działki do 3,70 m. W ocenie Sądu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. mający zastosowanie ma charakter bezwzględny, nie uznaniowy, podobnie jak przepisy § 12 techniczno-budowlane rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej z 3 lipca 1980 r. określające wymóg odległości sytuowania obiektów budowlanych od granic. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Skoro taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej - to rozpoznając skargę na decyzję organu wydaną z uwzględnieniem wskazówek Sądu zawartych w poprzednim wyroku Sąd pierwszej instancji był także związany dokonaną oceną prawną. Oznacza to, że nie mógł zająć innego stanowiska ocennego niż zostało wcześniej zaprezentowane we wspomnianym wyroku. Takie konsekwencje wynikają wprost z treści art. 153 p.p.s.a. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, odrębnych niż wyrażone wcześniejszym poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., Lex 47275). Dodać także należy, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa przyjmuje się, iż związanie oceną prawną sądu polega na tym, że zarówno organ administracji jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (porównaj wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., Lex 44656). W konsekwencji stwierdzić należy, iż skarżący nie może skutecznie oprzeć skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną prawną. Sąd pierwszej instancji zasadnie więc oddalił skargę. Prawidłowości wyroku tego nie mogła podważyć wadliwie sporządzona skarga kasacyjna. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.