I OSK 1851/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka, Sędziowie NSA Grzegorz Jankowski, Marek Stojanowski (spr.), Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 30 maja 2006r. sygn. akt II SA/Go 91/06 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz r. pr. A. F. wynagrodzenie wraz z należnym podatkiem od towarów i usług w łącznej kwocie 219,60 zł (dwieście dziewiętnaście złoty i 60/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 30maja 2006r., sygn. akt II SA/Go 91/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: A. P. jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną, bez dochodu, na bieżąco korzystającą ze wsparcia pomocy społecznej. Wnioskiem z dnia 27 października 2005r. zwrócił się on do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie zasiłku okresowego. Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 110 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 7 pkt 1, 4, 5, 6 art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (DZ.U. z 20024r. Nr 64 poz. 593 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], odmówił przyznania A. P. zasiłku okresowego, w uzasadnieniu wskazując, ze odmowa przyznania zasiłku okresowego spowodowana jest brakiem właściwej współpracy A. P. z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, postawą roszczeniową strony oraz odmową podjęcia zaproponowanej mu pracy. Od powyższej decyzji A. P. wniósł odwołanie zarzucając, że narusza ona obowiązujące prawo. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w całości podzielając argumentację organu pierwszej instancji zawartą w zaskarżonej decyzji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...], A. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w której zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa oraz wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 30maja 2006r., sygn. akt II SA/Go 91/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w myśl art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną może być podstawą odmowy przyznania świadczenia, a z akt sprawy wynika, że w 2005 r. skarżący kilkakrotnie odmówił podjęcia zaproponowanej mu pracy (w terminach: od 17 stycznia do 21 stycznia 2005 r., od 16 maja do 20 maja 2005 r, od 9 lipca do 9 sierpnia 2005 r., oraz od 14 listopada do 18 listopada 2005 r.). Okoliczności te, zdaniem Sądu pierwszej instancji, świadczą o tym, że skarżący pomimo trudnej sytuacji życiowej na jaką się powołuje, nie podejmuje działań zmierzających do jej poprawy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 maja 2006 r. skargę kasacyjną złożył A. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.) przez błędne jego zastosowanie wynikające z przyjęcia, iż zachodzą podstawy do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego z pomocy społecznej, podczas gdy zebrane w sprawie materiały nie uzasadniają takiej decyzji ze względu na brak dowodów na niewłaściwą współpracę z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, postawę roszczeniową strony oraz odmowę przyjęcia proponowanej pracy, 2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy stanowiących podstawę oddalenia skargi, to jest, czy faktycznie skarżący nie przyjął wezwania do odbycia pracy społecznej w dniach od 14 listopada 2005r. do 18 listopada 2005r. i czy faktycznie tej pracy nie wykonywał. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sposób bezkrytyczny, nie przeprowadzając żadnego postępowania w sprawie w celu oceny zasadności zarzutów podnoszonych w skardze, powtórzył powołaną w decyzjach argumentację stanowiącą podstawę odmowy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego i przyjął za udowodnione, iż odmówił on odbioru pisma z dnia 4 listopada 2005r. od pracownika socjalnego Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i odebrania skierowania do pracy którą miał wykonać w dniach 14-18 listopada 2005r. Skarżący wskazał, że z załączonego przez niego pisma z dnia 7 listopada 2005r. wynika, że odebrał on przedmiotowe skierowanie do pracy i dysponuje jego kopią, zaś w dniu 15 listopada 2005r. otrzymał skierowanie do pracy do Urzędu Miejskiego w [...] w charakterze robotnika gospodarczego i w dniach 19-20 grudnia 2005r. pracował 10 godzin w Urzędzie Miejskim, co jednoznacznie świadczy o tym, iż nie przejawiał on biernej postawy przy staraniach o pomoc finansową ze strony gminy, a skierowanie do pracy z Powiatowego Urzędu Pracy w okresie od 14 do 18 listopada 2005r. pobrał i je zrealizował. Podniesiono także, iż Sąd pierwszej instancji również bezkrytycznie przyjął, że skarżący przejawia postawę roszczeniową i niewłaściwie współpracuje z pracownikiem socjalnym, a nieprzeprowadzenie w sprawie żadnego postępowania dowodowego, niesprawdzenie zasadności zarzutów, podnoszonych przez skarżącego oraz legalności poczynań organów administracji, spowodowało wydanie niekorzystnego dla skarżącego orzeczenia Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) nie jest usprawiedliwiony. Wśród zasad i celów pomocy społecznej zostały również wskazane możliwości odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania i zmodyfikowania, będące następstwem negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. Miejsce tych przepisów w ustawie wskazuje, jak wielką uwagę należy przywiązywać do współdziałania osoby ubiegającej się o przyznanie środków z pomocy społecznej z jednostkami organizacyjnymi i pracownikami pomocy społecznej. Według art. 11 ust. 2 tej ustawy, "Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej". Regulacji zawartej w treści art. 11 ust. 2 powołanej ustawy o pomocy społecznej, która jest regulacją materialnoprawną w zakresie ograniczenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej, nie można odnieść do regulacji ustalenia stanu faktycznego sprawy. Rozwiązywanie trudnej sytuacji życiowej, to podejmowanie działań w celu przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, jak określa to art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. np. przez przyjęcie proponowanej pracy. Pozostaje poza sporem, iż A. P. jako osoba bezrobotna spełnia przesłanki warunkujące uzyskanie świadczenia z pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej jednakże ustaliły, że nie wykazał on chęci współdziałania z pracownikami socjalnymi. Ponadto, na co również wskazuje materiał dokumentacyjny sprawy, skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości, które mogłyby przyczynić się do poprawy jego sytuacji życiowej odmawiając przyjęcia oferty pracy. Za wystarczającą podstawę do odmowy przyznania świadczenia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, można więc przyjąć odmowę podjęcia pracy; nieskorzystanie z oferty pracy, mimo możliwości zatrudnienia; permanentne korzystanie ze świadczeń, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek pomocy ze strony osoby zainteresowanej w likwidowaniu własnych problemów materialnych. Powyższe oznacza, iż w przypadku skarżącego, mamy do czynienia zarówno z brakiem współdziałania w rozwiązywaniu trudności materialnych jak też z przejawem marnotrawstwa, którego skalę można określić poprzez wskazanie choćby dochodu, jaki mókłby on osiągnąć gdyby realizował zatrudnienie. Należy przy tym mieć na względzie to, iż osoby i rodziny powinny przezwyciężać trudne sytuacje życiowe wykorzystując własne środki, możliwości i uprawnienia. Dopiero niemożność samodzielnego ich pokonania stanowi przesłankę włączania się instytucji państwa. Pomoc społeczna ma bowiem charakter uzupełniający. Z kolei zakres tej pomocy uzależniony jest od możliwości organu administracyjnego i osobistej aktywności zainteresowanego. W tej sytuacji samo pozostawanie bez pracy i środków do życia, jak utrzymuje skarżący, nie stanowi o obowiązku przyznania mu prawa wnioskowanego do zasiłku. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że ustawa o pomocy społecznej jest ukierunkowana na udzielanie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym. Nie dopuszcza wykorzystywania środków społecznych przez osoby, które mają możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czynią tego jednak z własnej woli i wyboru. Negatywne zachowania osób ubiegających się o świadczenie mogą spowodować wydanie negatywnych dla nich decyzji administracyjnych, skutkujących ograniczeniem świadczenia, odmową jego przyznania lub udzieleniem pomocy w formie niepieniężnej. Sąd w zaskarżonym wyroku w pełni prawidłowo zastosował reguły rządzące ustaleniem stanu faktycznego. Odstąpienie od reguł rządzących postępowania dowodowego, w tym zasady ogólnej prawdy obiektywnej, jest niedopuszczalne. W świetle powyższych wywodów nie można przyjąć, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, są uzasadnione. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy -- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).