II SA/Wa 569/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej (spr.) Asesor WSA - Jacek Fronczyk Asesor WSA - Janusz Walawski Protokolant: - Małgorzata Płodzicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2006 r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1747/04 w sprawie ze skargi G.S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, odmawiającą przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wskazał, że odmawiając świadczenia, Prezes ZUS nie poparł swojego rozstrzygnięcia wyczerpującymi ustaleniami, nie poddał szczegółowej analizie zebranych w sprawie materiałów dowodowych oraz nie ustosunkował się do całokształtu argumentacji skarżącego. Pominął także, iż skarżący wykazywał aktywność zawodową, pomimo trudności na rynku pracy, pracował bowiem w 1997 r., a nadto bezpośrednio przed chorobą od [...] kwietnia do [...] czerwca 2003 r. W ocenie Sądu, gdyby nie ciężka choroba skarżącego, mógłby on nabyć uprawnienia do renty w trybie zwykłym. Również ustalona przez lekarza orzecznika ZUS data powstania całkowitej niezdolności do pracy budzi, zdaniem Sądu, wątpliwości, bowiem zabiegi operacyjne były przeprowadzone w czerwcu i sierpniu 2003 r., zaś jako wspomnianą datę przyjęto dopiero datę wyczerpania okresu zasiłkowego. We wskazaniach prawnych Sąd stwierdził, iż uznaniowość decyzji Prezesa ZUS nie zwalnia go od obowiązku wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji wyczerpującej wszystkie ustalenia faktyczne oraz prawne istotne w sprawie, gdyż tylko taka decyzja może być miarodajnym przedmiotem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku G. S. o rentę z tytułu niezdolności do pracy, odmówił przyznania świadczenia z uwagi na brak szczególnych okoliczności, wskutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w normalnym trybie. Po rozpoznaniu wniosku G. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że wszystkie przesłanki określone w art. 83 ww. ustawy emerytalno-rentowej muszą być spełnione łącznie, zaś brak jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W ocenie organu, z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, które spowodowały nienabycie prawa do świadczenia ustawowego. Za taką okoliczność przyjmuje się bowiem wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dokonując oceny ww. przesłanki, organ stwierdził, że przerwa w ubezpieczeniu w latach 1999-2003, kiedy to wnioskodawca był zdolny do pracy, wskazuje, iż to nie stan zdrowia był powodem niewykonywania zatrudnienia, a w konsekwencji braku uprawnień do renty ustawowej. Odnosząc się do podnoszonego przez wnioskodawcę argumentu niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na duże bezrobocie, Prezes Zakładu podał, że fakt niewykonywania zatrudnienia, nawet mimo usilnego poszukiwania pracy, nie może być uznany za szczególną okoliczność, gdyż wśród okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia ustawodawca nie wymienił trudnej sytuacji na rynku pracy. Ustosunkowując się natomiast do ustalenia daty powstania całkowitej niezdolności do pracy, organ stwierdził, że lekarz orzecznik ZUS w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, orzeczeniem z dnia [...] października 2005 r., określił tę datę również na dzień [...] grudnia 2003 r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G.S. podał, że udokumentował ponad 20 lat okresów składkowych oraz 5 lat okresów nieskładkowych z pracy w gospodarstwie rolnym w młodości. Podniósł, że był zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna i poszukująca pracy, lecz nie było dla niego żadnych ofert, głównie ze względu na wiek i wykształcenie. Powołał się ponadto na swój stan zdrowia i brak środków do życia oraz okoliczność, iż pomimo dużych trudności ze znalezieniem pracy podjął ją i gdyby nie ciężka choroba, pracowałby do dnia dzisiejszego, aby uzyskać uprawnienia do świadczenia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie z uzasadnieniem faktycznym i prawnym zbieżnym z przedstawionym w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do argumentów skargi, stwierdził, iż świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym stosownie do potrzeb, zaś ponad 4-letnia przerwa w zatrudnieniu jest zbyt długa, by w ocenie organu, usprawiedliwiać ją jedynie trudnościami na rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w szczególności przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto w mniejszej sprawie należy mieć na uwadze treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skarga oceniania pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.). Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie. Wyjątkowość przedmiotowych świadczeń polega również na tym, że nie mają one charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak pozostawienia organowi całkowitej i niekontrolowanej swobody w tym zakresie, bowiem jej granice wyznaczają z jednej strony przesłanki zawarte w ww. przepisie art. 83 ust. 1, z drugiej zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 124 ww. ustawy. Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, jest zatem zobowiązany także do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Winien też w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie wyczerpująco zebrać, rozpatrzeć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes ZUS, wydając swoje rozstrzygnięcie, uchybił wskazanym wyżej regulacjom w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. Argumentacja organu koncentruje się bowiem przede wszystkim na wykazaniu, iż przerwa w zatrudnieniu skarżącego w latach 1999-2003 spowodowała nienabycie uprawnień do świadczenia ustawowego. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie uzależnia jednak przyznania świadczenia w drodze wyjątku od stażu ubezpieczonego, a zatem okoliczność powyższa nie ma istotnego znaczenia. Przy orzekaniu przez Prezesa Zakładu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są natomiast powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w normalnym trybie. W sprawie istotne było zatem ustalenie, czy brak uprawnień do świadczenia ustawowego nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami. Za szczególną okoliczność zaś w rozumieniu ww. art. 83 ust. 1 przyjmuje się, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Przy czym okoliczność ta musi pozostawać w związku przyczynowym z brakiem uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, musi być obiektywna oraz niezależna od wnioskodawcy, który pomimo dołożenia należytej staranności nie był w stanie zapobiec jej skutkom. Jakkolwiek bezrobocie i związane z tym trudności ze znalezieniem pracy co do zasady nie są uznawane w orzecznictwie za okoliczność szczególną na potrzeby stosowania omawianego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, tym niemniej nie oznacza to, iż okoliczności te mogą być pomijane, bądź traktowane mechanicznie podczas rozpatrywania wniosków o świadczenie w drodze wyjątku, na co zwrócił uwagę w swoim wyroku z dnia 14 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W szczególności dotyczy to przypadku skarżącego, który był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, a nadto wykazywał aktywność zawodową, czego dobitnym potwierdzeniem jest podjęcie przez niego zatrudnienia w kwietniu 2003 r. Należy również zauważyć, że zatrudnienie to przerwane zostało chorobą skarżącego, wymagającą leczenia operacyjnego i powodującą jego całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji. W takiej sytuacji uzasadnione jest przyjęcie, że za szczególną okoliczność, wskutek której zainteresowany nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego można uznać chorobę uniemożliwiającą dalszą pracę i uzyskanie tych uprawnień. Nie ulega przecież wątpliwości, że było to zdarzenie nagłe i niezależne od skarżącego, którego skutków nie mógł on przezwyciężyć. Jest to o tyle istotne, że wnioskodawca udowodnił w ostatnim dziesięcioleciu przed datą powstania całkowitej niezdolności do pracy 4 lata 3 miesiące i 24 dni okresów objętych ubezpieczeniem, a zatem do wymaganych 5 lat zabrakło mu niewiele ponad 8 miesięcy. Tak więc gdyby nie choroba, można z dużym prawdopodobieństwem stwierdzić, że nabyłby on uprawnienia do uzyskania świadczenia w zwykłym trybie, natomiast organ w zaskarżonej decyzji nie podjął się takiej oceny pod kątem przesłanki szczególnych okoliczności z art. 83 ust. 1 omawianej ustawy. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu winien zatem rozważyć w szczególności fakt powstania całkowitej niezdolności do pracy w trakcie zatrudnienia pod kątem spełniania brakującej przesłanki szczególnych okoliczności, warunkującej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.