II SA/Kr 1055/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) AWSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2006 r. sprawy ze skargi Związku L. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Związku L. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1055/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 18 lipca 2005 r. sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] orzekającą o odmowie przekształcenia prawa zabudowy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w obrębie [...] w K. jedn. ewid. [...], obj. Kw [...]. ustanowionego kontraktem z dnia [...] grudnia 1933 r. w prawo użytkowania wieczystego na rzecz Związku L. Prezydent Miasta działając jako organ I instancji , w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. ustalił : Kontraktem z dnia [...] grudnia 1933 r. Gmina Miasta ustanowiła prawo budowli na rzecz Związku L., w stosunku do parcel katastralnych l. kat. [...], 1. kat. [...], l. kat. [...] i I. kat. [...] o łącznej powierzchni [...] a [...] m2 położonych w K., gm. kat. C. Powyższe prawo zostało ustanowione w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1912 r. o prawie zabudowy (Dz.U. prawa austriackiego nr 86) na okres 80 lat licząc od dnia podpisania kontraktu, tj. do dnia 29 grudnia 2013 r. Prawo budowli było w myśl art. III kontraktu prawem odpłatnym . Należność na rzecz Gminy wynosiła 10,-zł rocznie i miała być płacona z góry w kasie Miasta do końca stycznia każdego roku kalendarzowego. W razie niezapłacenia czynszu za dwa kolejne lata Gmina Miasta uprawniona jest uznać prawo budowli za wygasłe. W myśl postanowień zawartych w art. IV kontraktu Związek L. zobowiązał się wybudować na przedmiotowych nieruchomościach "[...]" mający służyć celom przysposobienia wojskowego wychowania fizycznego . Budynek miał być zrealizowany ściśle zgodnie z planami zatwierdzonymi przez Magistrat, a także wszelkie koszty utrzymania budynku wraz z przyległościami, oraz koszty ubezpieczenia miały być ponoszone przez Związek. Umowa zawierała kategoryczny nakaz używania budynku i innych obiektów usytuowanych na w/w parcelach wyłącznie na cele przysposobienia wojskowego i wychowania fizycznego. Bezwzględnie zabroniono używania nieruchomości na inne cele, podnajmowania jej i odstępowania prawa używania. W przypadku wygaśnięcia prawa budowli wszelkie obiekty posadowione na nieruchomości stawały się własnością Gminy Miasta bez jakiegokolwiek wynagrodzenia. Związek L. wybudował na części nieruchomości [...] o 5-ciu kondygnacjach, kubaturze [...] m3, kosztem ca [...] ,-zł . Budynek został wzniesiony z funduszy własnych Związku, pożyczki z Banku Gospodarstwa Krajowego . którą Związek spłacił przed wybuchem II wojny światowej, subwencji Prezesa Banku Gospodarstwa Krajowego oraz darów. Decyzją z dnia [...] lutego 1947 r. Prezydent m. W. zarządził likwidację stowarzyszenia działającego pod nazwą Związek L . Decyzją z dnia [...] marca 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził nieważność powyższej decyzji w sprawie likwidacji. Na podstawie Postanowienia z dnia [...] sierpnia 1990 r. , sygn. akt [...], Sąd Wojewódzki wpisał do rejestru stowarzyszeń , stowarzyszenie pod nazwą -Związek L.", jako kontynuację Związku istniejącego od [...] r. , z siedzibą w K., al. [...]. Prezydent stwierdził : tożsamość zarejestrowanego w 1990 r. stowarzyszenia Związku L. ze stowarzyszeniem Związek L. działającym do momentu likwidacji w 1947 r. została potwierdzona prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 2004 r. (sygn. akt [...]) in fine. Obecnie jedynym obowiązującym przepisem regulującym zagadnienie prawa zabudowy jest przepis art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1977 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. nr 261, z 2004 r. poz. 2603 tekst jednol.), który stanowi: "osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz.U. nr. 50, poz. 280), mogą żądać przekształcenia tego prawa w użytkowanie wieczyste. Przekształcenie następuje w drodze decyzji właściwego organu, w której określa się także warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62. Decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej". Rozpatrując wniosek Związku L. w kontekście powyższego przepisu, Prezydent stwierdził, że przepis ten ma on charakter ogólny i ustanawia jedynie podstawę do wysunięcia roszczenia przez podmiot, któremu przysługuje prawo zabudowy , oraz do wydania decyzji przez właściwy organ, którym jest w nin. sprawie Prezydent Miasta -miasta na prawach powiatu. Obowiązkiem organu jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do przekształcenia prawa zabudowy w wieczyste użytkowanie, wynikające zarówno z przepisów prawa, jak i z samej treści kontraktu. Na podstawie analizy zapisów umowy z dnia [...] grudnia 1933 r. uznał Prezydent, że ustanowione na rzecz Związku L. prawo budowli zostało uzależnione od wypełnienia przez Związek warunków, wiążących strony przez cały czas trwania kontraktu. Obowiązkiem Gminy Miasta było ustanowienie prawa budowli na opisanej wyżej nieruchomości o pow. [...] arów, [...] m2, natomiast obowiązkami Związku L. było: 1. wybudowanie i jak najszybsze urządzenie na oddanym Związkowi na prawie budowli gruncie. [...] ku upamiętnieniu wyruszenia na bój z K. w roku 1914 pierwszych polskich oddziałów wojskowych, mającego służyć celom przysposobienia wojskowego i wychowania fizycznego, 2. ponoszenie wszystkich, zarówno istniejących jak i przyszłych podatków i ciężarów związanych z nieruchomością objętą prawem zabudowy i budynkami posadowionymi na nieruchomości, 3. używanie gmachu oraz ewentualnych innych budynków jakie by stanęły na gruncie objętym prawem budowli wyłącznie na określone cele - bezwzględnie wzbronione jest i niedopuszczalne używanie ich na inne cele, wypuszczanie ich w podnajem. pozbywanie (odstępowanie) prawa budowli lub odstępowanie prawa używania ich jak również w ogóle używanie gmachów, budynków i gruntu na cele sprzeczne z umową. 4. obowiązkowe ubezpieczenie wzniesionych budynków. Gmina wypełniła swoje zobowiązania wynikające z kontraktu. Natomiast działania podejmowane przez Związek L. wskazują na permanentne łamanie postanowień kontraktu. Związek nie stosuje się do obowiązku wynikającego z w/w pkt 3 i udostępnia nieruchomość osobom trzecim na cele prowadzenia działalności komercyjnej, wynajmuje pomieszczenia jednostkom nie związanym ze Związkiem. Na tę okoliczność powołano umowę dzierżawy parkingu z dnia [...] stycznia 1996 r. pomiędzy Związkiem L. a Ośrodkiem "P." Sp. z o.o. (obecnie "R." sp. z o.o.), obowiązującą do dnia wydania decyzji, zdjęcia zamieszczone w operacie szacunkowym z dnia [...] września 2004 r. mgr inż. J. B.. Z dowodów tych wynika, że część budynku jest wykorzystywana na cele hurtowni sprzętu sportowego. Faktem notoryjnym jest ponadto okoliczność, że obiekt nie jest w żadnej części wykorzystywany przez Związek na przewidziane w kontrakcie jako wyłączne cele przysposobienia wojskowego i wychowania fizycznego. Brak również dowodów na ponoszenie przez Związek obciążeń finansowych wynikających z kontraktu. Działania Związku L. są więc sprzeczne z najistotniejszymi postanowieniami kontraktu, a także ze stosowanym w drodze analogii legis przepisem art. 106 Prawa rzeczowego w myśl zasady ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio, prowadzą do uznania całego kontraktu za wygasły, co niewątpliwie wynika w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości zarówno z treści samego kontraktu, jak i intencji zawierających go stron. W świetle powyższych ustaleń Prezydent Miasta uznał, iż brak podstaw do uwzględnienia wniosku Związku L. o przekształcenie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , o pow. [...] ha, obr. [...] jedn. ewid. K., obj. Kw [...], położonej w K., przy ul. [...]. Od decyzji Prezydenta Miasta odwołał się Związek L., zarzucając: 1. naruszenie przepisu art. 209 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roszczenie o przekształcenie prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste jest uzależnione od dodatkowych przesłanek, 2. naruszenie prawa procesowego, a to przepisu art. 6 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności, polegające na stwierdzeniu wygaśnięcia prawa zabudowy bez podstawy prawnej, Skarżący zarzucił, że z treści przepisu art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będącego jedynym przepisem regulującym obecnie prawo zabudowy nie wynika , aby realizacja żądania przekształcenia tego prawa w prawo użytkowania wieczystego uzależniona była od spełnienia przesłanek innych, niż posiadanie prawa zabudowy gruntu, powstałego przed 1945 rokiem. Oczywistym jest, że Związek L. spełnia warunki określone w art. 209 ustawy o g.n. , w szczególności nabył prawo zabudowy przed 1945 r. na mocy kontraktu z 1933 r. , oraz wystąpił z wnioskiem o przekształcenie przysługującego mu prawa w prawo użytkowania wieczystego. Nie znajduje więc uzasadnienia stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jakoby uznanie żądania uzależnione było od zbadania, czy zachodzą przesłanki przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste, wynikające z ustawy i z treści kontraktu. Art. 209 u.g.n daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem o oddanie gruntu , na którym Związek uzyskał prawo budowy w użytkowanie wieczyste i ustanowienie, zgodnie z obowiązującymi przepisami art. 235 kc prawa własności budynku wzniesionego na tym gruncie. Skarżący zarzucił, że Związek nie może ponosić negatywnych konsekwencji nieważnej decyzji o jego likwidacji. Gdyby bowiem taka decyzja nie została wydana, to zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 (wydanego na podstawie art. 41 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, który stanowił, że istniejące w dniu wejścia w życie ustawy prawa zabudowy , wieloletniej dzierżawy lub użytkowania gruntu staną się prawami użytkowania lub prawami użytkowania wieczystego na warunkach określonych w Rozporządzeniu) w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz.U. nr. 15, poz. 67) - prawa zabudowy ustanowione przed wejściem w życie Dekretu z 26 października 1945 r. o prawie zabudów}' (Dz.U. nr. 50. poz. 280) zostaną z urzędu zmienione na prawo użytkowania wieczystego w drodze decyzji organu gospodarki powiatowej (miejskiej), jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie plany zagospodarowania przestrzennego. Jest oczywiste, że gdyby nie decyzja w przedmiocie likwidacji Związku , przysługujące mu prawo zabudowy zostałoby na mocy omawianego Rozporządzenia przekształcone w prawo użytkowania wieczystego (bez konieczności spełnienia dodatkowych przesłanek, warunkujących takie przekształcenie). W konsekwencji skarżący podnosi, że należałoby przy interpretacji przepisu art. 209 u.g.n. odwołać się do w/w § 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 1962 r. Prowadzi to do wniosku, że uzależnianie spełnienia żądania przekształcenia od jakichkolwiek dodatkowych, nie wskazanych w art. 209 u.g.n. przesłanek jest niedopuszczalną, rozszerzającą wykładnią tego przepisu. Organ I instancji dopuścił się-zdaniem skarżącego-naruszenia zasady praworządności, konsekwencją bowiem zaskarżonej decyzji jest orzeczenie o wygaśnięciu prawa zabudowy , mimo braku jakiegokolwiek przepisu prawa upoważniającego organ do takiego rozstrzygnięcia. Związek L. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przekształcenie prawa zabudowy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w K., w prawo użytkowania wieczystego, ewentualnie ojej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dniu [...] czerwca 2005 r. do Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo Fundacji C., z wnioskiem o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony, ponieważ jest to uzasadnione celami statutowymi Fundacji i przemawia za tym interes społeczny. W dniu [...] lipca 2005 r. SKO wydało Postanowienie [...], którym w oparciu o art. 31 kpa dopuściło do udziału w postępowaniu w/w Fundację, uznając, że skoro postanowienia statutu Fundacji, a w szczególności jego § 7, jako jej cel przewiduje gromadzenie, zabezpieczanie, opracowywanie i udostępnianie materiałów historycznych dokumentujących zmagania niepodległościowe Polaków w XIX i XX w oraz prowadzenie i wspieranie działalności badawczej i edukacyjnej, to wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie jest uzasadniony. Po rozpoznaniu odwołania Związku L., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Decyzją z dnia 18 lipca 2000r. Kol.Odw. [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jednakże z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu decyzji organu 1 instancji. Kolegium ustaliło i uznało, co następuje : Podstawę wniosku Związku L. stanowi przepis art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami . Regulacja przewidziana w tym przepisie dotyczy prawa zabudowy ustanowionego przed wejściem w życie Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy. Według art. 9 tego Dekretu, prawa zabudowy, ustanowione przed dniem jego wejścia w życie, podlegaj ą przepisom dotychczasowym. Kontrakt z dnia [...] grudnia 1933 r. pomiędzy Związkiem L. a Gminą Miasta zawarty został na podstawie obowiązującej wówczas na ziemiach południowych II RP, wprowadzonej uprzednio do porządku prawa austriackiego -ustawy z dnia 26 kwietnia 1912 r. o prawie zabudowy (Dziennik Ustaw państwa z 1912 r. nr 86) oraz Rozporządzenia Wykonawczego Ministra Sprawiedliwości z 11 czerwca 1912. Przepisy tych dwóch aktów zawierały całościową regulację prawa zabudowy obowiązującą również w stosunkach prawnych kreowanych w mieście. Prawo zabudowy powstawało przez wpis na podstawie ważnego tytułu prawnego do księgi gruntowej, prowadzonej dla nieruchomości, która została obciążona prawem zabudowy (par. 5 ust. 2 ustawy). Prawo to wpisywano w wykazie hipotecznym nieruchomości na karcie C jako ciężar nieruchomości - i ten wpis stanowił o powstaniu prawa. Równocześnie § 5 ust. 2 ustawy nakazywał utworzyć w księdze gruntowej wykaz dla prawa zabudowy, składający się z kart, wykaz hipoteczny dla nieruchomości (karta A -oznaczenie prawa zabudowy, karta B -właściciele prawa zabudowy, karta C - ciężary ustanowione na prawie zabudowy). Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotowe prawo ustanowione zostało w sposób prawidłowy, tzn. zostało ono ujawnione w księdze wieczystej LWH [...] - [...] - [...]. Kolegium Odwoławcze stanęło na stanowisku, że w świetle przepisu art. 209 ustawy o g.n., dla przekształcenia obecnie prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego istotnym jest spełnienie dwóch przesłanek : prawo zabudowy powinno zostać ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z 21 listopada 1945 r. o prawie zabudowy , tj. przed dniem 21 listopada 1945 r., oraz, co równie istotne, prawo to powinno istnieć obecnie. Z punktu widzenia zatem pozytywnego rozpatrzenia wniosku najistotniejszym jest ustalenie istnienia obecnie ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości, jakim jest prawo zabudowy. Treść art. 209 ustawy o g.n. nie daje podstaw do przyjęcia, że jedyną przesłanką umożliwiającą przekształcenie prawa zabudowy są tylko stany faktyczne istniejące przed dniem 21 listopada 1945 r. , tj. przed dniem wejścia w życie cyt. dekretu. Wykładnia funkcjonalna przepisu art. 209 u.g.n. wskazuje, że intencją ustawodawcy nie była reaktywacja prawa wówczas istniejącego, lecz objęcie cytowanym przepisem stanów faktycznych istniejących w dniu wejścia w życie wskazanego dekretu, jak również w dniu złożenia wniosku o przekształcenie prawa , a zatem już pod rządami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o g.n. Świadczy o tym nie tylko redakcja przepisu ale i umiejscowienie go w przepisach przejściowych tej ustawy. Zdaniem Kolegium, interpretacja powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że zamiarem ustawodawcy było uporządkowanie sytuacji prawnej podmiotów, którym prawo zabudowy przysługiwało do 1945 r. , a które to prawo na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat nie zostało skutecznie przekształcone w inny tytuł do nieruchomości. Owszem, z art. 41 zd. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32, poz. 159 ze zm.) wynikało, że istniejące w dniu jej wejścia w życie prawa własności czasowej , prawa zabudowy, prawa wieloletniej dzierżawy , lub użytkowania gruntu jako prawa wieczystego albo zarząd i użytkowanie gruntu (nieruchomości) ustanowione na rzecz innych jednostek niż państwowe, staną się prawem użytkowania lub prawem wieczystego użytkowania w rozumieniu tej ustawy w przypadkach i na warunkach, które określi Minister Sprawiedliwości w drodze Rozporządzenia. Jednakże zwrócić należy uwagę na treść art. XXXVII ustawy z dnia 23. 04. 1964 r. -Przepisy wprowadzające ustawę kodeks cywilny ((Dz.U. nr 16 poz. 94 ze zm). , zgodnie z którym prawa rzeczowe istniejące w chwili wejścia w życie kodeksu cywilnego pozostają w mocy , chyba, że przepisy poniższe stanowią inaczej. Ponadto w świetle art. XL tej ustawy treść praw rzeczowych, których powstanie po chwili wejścia w życie kodeksu cywilnego nie jest możliwe, lecz które pozostają nadal w mocy. podlega przepisom dotychczasowym. To samo dotyczy przeniesienia, obciążenia, zmiany treści lub pierwszeństwa oraz zniesienia takich praw. Powyższą regulację wprowadzono już po wejściu w życie ustawy z 1961 r. , czyli tej, która co do zasady stwarzała możliwość przekształcenia wszelkich praw zabudowy w użytkowanie wieczyste. Zatem skoro później do systemu prawnego wprowadzono regulacje zezwalające na istnienie dawnych praw rzeczowych, chociaż bez możliwości ustanawiania nowych praw tego typu . to świadczy to o tym. że ustawodawca liczył się z faktem, iż nie wszystkie tego typu stare prawa zostały przekształcone w użytkowanie wieczyste przy zastosowaniu ustawy z 1961 r. Konstatacja powyższa nie stoi w sprzeczności z zasadą numerus clausus ograniczonych praw rzeczowych, bowiem reguła ta dotyczy niemożności kreowania ograniczonych praw rzeczowych inne, niż określone w przepisach obowiązującego prawa. Zasady tej nie stosuje się do praw powstałych uprzednio, które z jakichś przyczyn nie zostały przekształcone w jeden z typów obecnie funkcjonujących w systemie prawnym prawnorzeczowych tytułów do nieruchomości. Z aktualnego odpisu księgi wieczystej wynika natomiast, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...] o pow. [...] a [...] m2 stanowi własność Gminy i nie jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich. W świetle materiału dowodowego przedmiotowa nieruchomość znajduje się we władaniu Związku L. z siedzibą w K. Al. [...] bez tytułu prawnego. Kolegium zwróciło uwagę na zasadę domniemania prawdziwości stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej, którą statuuje art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, (Dz.U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361) oraz domniemania, że prawo wykreślone nie istnieje. Tym bardziej, że prawo zabudowy dla swojego powstania musiało być wpisane do ksiąg wieczystych , jak i dla swojego wygaśnięcia - wykreślone z tych ksiąg, podobnie zresztą jak instytucja użytkowania wieczystego, która powstaje nie z chwilą sporządzenia aktu lecz z chwilą wpisu do ksiąg wieczystych. Na podstawie art. 10 ust. 1 w/w ustawy, zgodnie z którym - w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane, lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Zgromadzony materiał dowodowy dał podstawę do stwierdzenia przez Kolegium, że prawo zabudowy przysługujące Związkowi L. nie istnieje, a zatem Kolegium nie jest obecnie władne do przekształcenia tego prawa. Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta jest co do zasady prawidłowa, natomiast Kolegium nie podziela stanowiska organu I instancji , iż prawo zabudowy wygasło na skutek wykonywania go w sposób niezgodny z regulacjami kontraktu. Główną przesłanką , stanowiąca podstawę odmowy jest niemożność stwierdzenia istnienia prawa zabudowy w dniu składania wniosku. W ocenie Kolegium Związek L. obecnie nie spełnia wynikających z art. 209 u.g.n. warunków do przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Związek L., zarzucając : 1. naruszenie art. 209 ustawy o g. n. poprzez przyjęcie, że Związek nie spełnia warunków do przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego, ponieważ to prawo mu nie przysługuje. 2. naruszenie przepisów prawa procesowego - 6 kpa poprzez naruszenie zasady praworządności polegające na stwierdzeniu wygaśnięcia prawa zabudowy bez podstawy prawnej, 3. naruszenie art. 31 kpa polegające na dopuszczeniu do udziału w sprawie podmiotu nie niającego legitymacji do występowania w nin. postępowaniu, a to Fundacji C. W uzasadnieniu skargi powołał argumenty przytoczone w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto poniósł, że Decyzją z dnia [...].03.1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził nieważność obu decyzji - tj. z [...].02.1947 r. - o likwidacji Związku L., oraz z [...].10.1970 r. - o likwidacji majątku Związku, w wyniku czego nastąpiło przywrócenie istnienia organizacji z mocą wsteczną (ex tunc), co oznacza, że zarówno decyzja z 1947 r., jak i decyzja z 1970 r. są traktowane jako pozbawione mocy prawnej od chwili ich wydania. Skoro tak, to wykreślenie wpisu z księgi wieczystej w przedmiocie prawa zabudowy przysługującego Związkowi L. pozbawione było podstawy prawnej i nie może wywoływać żadnych skutków prawnych. Istnienie tego prawa należy uważać za stan istniejący nieprzerwanie do chwili obecnej, przeto skarżącemu jako aktualnemu podmiotowi prawa zabudowy przysługuje uprawnienie do domagania się zamiany tego prawa na użytkowanie wieczyste . Ponadto skarżący zarzucił, że dopuszczenie do udziału w sprawie Fundacji C. nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu art. 31 kpa, ponieważ Fundacja nie jest organizacją społeczną. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że dopuszczenie do udziału w sprawie Fundacji uzasadnione jest jej celami statutowymi, oraz, że za jej udziałem w sprawie przemawia interes społeczny. Kolegium nie wskazało jaki interes społeczny przemawiał za dopuszczeniem Fundacji do udziału w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło ojej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium podniosło nadto, że konsekwencją zaskarżonej decyzji nie jest orzeczenie o wygaśnięciu prawa zabudowy, skoro w swojej decyzji nie wypowiadało się w ogóle w przedmiocie wygaśnięcia przedmiotowego prawa, a jedynie badało, czy są materialnoprawne podstawy do przekształcenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlega rozpoznaniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie ppsa. Na podstawie przepisu art. 3 ustawy ppsa sądy administracyjne sprawuj ą kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną- art. 134 ustawy ppsa. Skargę należało uwzględnić, jednak z innych przyczyn, niż zarzuty w niej podnoszone. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia jest przepis art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz.U. nr 261 z 2004 r. poz.2063 ze zm.), w skrócie u.g.n.. Stanowi on. co następuje : "Osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy )Dz. U. Nr. 50. poz. 280), mogą żądać przekształcenia tego prawa w użytkowanie wieczyste. Przekształcenie następuje w drodze decyzji właściwego organu, w której określa się także warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62. Decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej". Przepis ten zamieszczony został w dziale VII u.g.n.. zatytułowanym "Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe". Tym samym, ustawodawca porządkując stany prawne nieruchomości w związku z transformacją polityczną, społeczną i gospodarczą kraj u ( kolejne, począwszy od 1989 r. odstępstwa od zasady jedności mienia ogólnonarodowego, przekształcenia form prawnych władania gruntami przez poszczególne podmioty) włączył do prawo zabudowy. Pierwszym polskim aktem prawnym dotyczącym zabudowy był Dekret z 26 października 1945 r. (Dz. U. nr 50, poz. 280). Przed jego wejściem w życie prawo zabudowy wprowadzane było aktami ustawodawczymi państw zaborczych. Na terenie byłego zaboru austriackiego prawo zabudowy wprowadzono ustawą z dnia 26 kwietnia 1912 r. o prawie zabudowy. Przepis art. 11 Dekretu z 26 października 1945 r. stanowił, że do prawa zabudowy powstałego przed wejściem w życie dekretu stosuje się prawo dotychczasowe . Dlatego też , po wejściu w życie dekretu z 26 października 1945 r. istniały w stosunkach zabudowy dwa porządki prawne : jeden, oparty na przepisach dekretu i drugi, oparty na przepisach państw zaborczych. Kolejno, na podstawie art. II. pkt. 7 dekretu z dnia 11 października 1946 r. -Przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych (Dz.U. nr 57, poz. 321 n ze zm.) uchylono dekret o prawie zabudowy z 1945 r., a na podstawie art. XXXIX dekretu (z 11 października 1946r.), przewidziano możliwość umownego przekształcenia prawa zabudowy na własność czasową, przewidzianą w prawie rzeczowym, lub dzierżawę wieczystą w rozumieniu dekretu z 26 października 1945 r. o użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Z kolei przepis art. 41 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce gruntami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. nr 22 poz. 159 ze zm.) stanowił, że istniejące w dniu wejścia w życie ustawy prawa własności czasowej, prawa zabudowy, prawa wieloletniej dzierżawy lub użytkowania gruntu jako prawa wieczystego albo zarząd i użytkowanie gruntu /nieruchomości/ ustanowione na rzecz innych jednostek niż państwowe, staną się prawem użytkowania lub prawem użytkowania wieczystego w przypadkach i na warunkach, które określi Minister Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w drodze rozporządzenia. Uregulowania tej ustawy nie dotyczyły prawa zabudowy powstałego przed wejściem w życie dekretu z 26 października 1945 r. o prawie zabudowy, na podstawie przepisów państw zaborczych. Jeżeli więc prawo zabudowy, powstałe przed 1945 r. uległo umownemu przekształceniu w prawo własności czasowej lub dzierżawy wieczystej (na podstawie art. XXXIX dekretu z 1946 -Przepisy wprowadzające pr. rzecz. I pr. o ks. wiecz.), to mogło być przekształcone w prawo użytkowania wieczystego lub w prawo użytkowania, w zależności od charakteru jednostki, której służyło, oraz rodzaju prawa. Jednakże przepis art. 41 powyższej ustawy statuujący powyższe przekształcenie z mocy prawa nie stanowił podstawy do ostatecznej likwidacji stanów wynikających z ustanowienia prawa zabudowy przed 1945 rokiem. Wynika to z art. XXXVII ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r.-Przepisy wprowadzające kodeks cywilny (Dz.U. nr 216, ppoz. 94 ze zm), który dopuścił i dopuszcza istnienie praw rzeczowych nie objętych katalogiem wynikającym z zasady numerus clausus (nie dopuszczając więc do ich powstania po wejściu w życie kodeksu cywilnego), skoro .jako istniejące w chwili wejścia w życie kodeksu pozostają one w oparciu o powyższy przepis w mocy, oraz poddaje je działaniu przepisów dotychczasowych (art. XL pow. ustawy). Wynika to także w sposób oczywisty z treści przepisu art. 209 ustawy o g.n, będącego podstawą orzekania w nin. sprawie, w którym ustawodawca przewidział możliwość dokonania przekształceń istniejących jeszcze praw zabudowy. Podstawową kwestią prawną w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie legitymacji procesowej skarżącego stowarzyszenia o nazwie Związek L. z siedzibą w K., Al. [...]. Stowarzyszenie to zostało wpisane do rejestru stowarzyszeń na podstawie Postanowienia Sądu Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 1990 r. sygn. akt [...], jako kontynuacja Związku istniejącego od [...] r. W dniu wydania zaskarżonej decyzji Związek L. z siedzibą w K., przy Al. [...], wpisany był do Rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej pod numerem KRS [...]. W świetle brzmienia art. 209 u.g.n. stwierdzić należy, iż do skutecznego żądania przekształcenia prawa zabudowy, ustanowionego przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o prawie zabudowy w użytkowanie wieczyste tj. zaistnienia sytuacji, w której nastąpi określony skutek prawny, konieczne jest zaistnienie w rzeczywistości stanu faktycznego odpowiadającego abstrakcyjnemu stanowi, opisanemu w hipotezie przepisu. Stan ten w przypadku normy wyrażonej przepisem art. 209 u.g.n. polegać ma przede wszystkim na istnieniu osoby, która uzyskała prawo zabudowy przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. Analiza przepisu art. 209 u.g.n. wskazuje bowiem, że uprawnienie do skutecznego żądania przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste przysługuje wyłącznie osobom, które takie prawo uzyskały przed dniem wejścia w życie dekretu z 1945 r. Jednakże, jak słusznie zauważa J. Szachułowicz (Gospodarka nieruchomościami, Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 2001, str. 274 ), zastosowanie wykładni gramatycznej tego przepisu powoduje, że traci on treść normatywną. Wykładnia ta prowadzi bowiem do wniosku, że uprawnienie do przekształceń prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego przyznał ustawodawca wyłącznie bezpośrednio osobom, które to prawo nabyły. Jeśli więc przyjąć, że osoby zdolne do czynności prawnych, w latach 1912-1945 musiały osiągnąć wiek 21 lat, przy uwzględnieniu upływu czasu od powstania prawa zabudowy, uprawnionych do realizacji żądania wynikającego z art. 209 u.g.n. pozostałaby nieliczna grupa, lub nie pozostałby nikt. Dlatego -jak uznaje autor, przysługiwanie roszczeń opartych na przepisie art. 209 ustawy należy tłumaczyć rozszerzające, zaliczając do uprawnionych także następców prawnych tych osób. przy traktowaniu prawa zabudowy jako prawa majątkowego stanowiącego przedmiot spadku. Rozumowanie powyższe odnosi się jednak tylko do przypadku, kiedy podmiotem prawa zabudowy jest osoba fizyczna. Odnosząc kwestię legitymacji do skutecznego żądania przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste, przysługującego podmiotowi innemu, niż osoba fizyczna, jak w niniejszej sprawie, należy dokonać koniecznych ustaleń faktycznych, oraz rozważyć wagę i znaczenie tych faktów w kontekście zarówno treści art. 209 u.g.n. jak i ustawy z dnia 7.04.1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (tekst jednol. Dz.U. z 2001 r., poz. 855 ze zm.). Należy mieć także na uwadze wszystkie fakty i zdarzenia o charakterze prawnym, mające znaczenie dla ustalenia tożsamości aktualnie działającego, zarejestrowanego w 1990 r. stowarzyszenia Związek L., z które nastąpiły po fakcie ustanowienia na rzecz Związku L., powstałego w [...] r., kontraktem z dnia [...] grudnia 1933 r. prawa budowli w stosunku do parcel określonych w tym kontrakcie. Jest to konieczne, skoro przepis art. 209 u.g.n. stwarza organowi administracji podstawę do przekształcenia prawa zabudowy tylko na wniosek osoby, która prawo to uzyskała. Kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że nie zawiera ona żadnych samodzielnych ustaleń, dotyczących legitymacji Związku L., zarejestrowanemu w 1990 r., w toczącym się postępowaniu, interesu prawnego i przysługiwania Związkowi uprawnienia do skutecznego żądania wynikającego z art. 209 u.g.n. W tym zakresie, jeżeli chodzi o stwierdzenie istnienia materialnych przesłanek z art. 209 u.g.n. uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera jedynie powtórzenie zawartego w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej ustalenia, iż decyzją z 19 marca 1990 r. Minister Spraw Wewnętrznych stwierdził nieważność decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] lutego 1947 r. zarządzającej likwidację stowarzyszenia pod nazwą Związek L., oraz, że istniejące stowarzyszenie zostało wpisane do rejestru stowarzyszeń na podstawie postanowienia sygn. akt [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r. jako kontynuacja Związku istniejącego od [...] r. Z kolei organ I instancji, w kwestii legitymacji Związku L. do żądania przekształcenia, o którym mowa w art. 209 u.g.n., oraz istnienia po jego stronie interesu prawnego, a w konsekwencji ustalenia, czy jest on stroną postępowania w sprawie, w której ma zastosowanie przepis art. 209 kpa. ustalił oprócz powyższego, że "tożsamość zarejestrowanego w 1990 r. Stowarzyszenia Związku L. za stowarzyszeniem Związek L. działającym do momentu likwidacji w 1947 r., została potwierdzona prawomocnym Sądu Okręgowego z dnia [...] marca 2004 r., sygn. akt [...] in fme . Organ II instancji nie wypowiedział się co do tego stwierdzenia, z czego wynika, że zaaprobował takie, zawarte w uzasadnieniu decyzji I instancji stanowisko co do tożsamości działającego w niniejszej sprawie stowarzyszenia, ze stowarzyszeniem działającym do 1947 r. Sąd stwierdza, że argumentacja powyższa, przedstawiona przez organ I instancji i nieza-kwestionowana przez organ odwoławczy jest całkowicie błędna. Wniosek wyprowadzony z treści cyt. Postanowienia Sądu Okręgowego [...] nie ma żadnego oparcia w treści samego Postanowienia, w jego uzasadnieniu, ani w przedmiocie sprawy, w której toczyło się przed Sądem Okręgowym postępowanie do sygn. [...]. Jak wynika z załączonego do akt sprawy odpisu tegoż Postanowienia oraz jego uzasadnienia (t. VI, k. 148-157), przedmiotem postępowania w tamtej sprawie było rozpoznanie skargi Gminy Miasta o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem Sądu Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 1990 r. w sprawie z wniosku Komitetu Założycielskiego Stowarzyszenia "Związku L." w K., o rejestrację, sygn. akt [...], przy uczestnictwie Związku L. w K. Powyższym, prawomocnym Postanowieniem wydanym w sprawie [...] Sąd Okręgowy odrzucił skargę Gminy Miasta o wznowienie postępowania w sprawie rejestracji Związku L. Polskich. W uzasadnieniu Postanowienia Sąd Okręgowy przedstawił szczegółowo stanowiska stron postępowania, powołał przytaczane przez strony dokumenty i inne dowody, w konsekwencji orzekając o odrzuceniu skargi uznał, że brak podstaw do wznowienia postępowania w sprawie o rejestrację Związku, z przyczyn niezachowania przez Gminę terminu do wniesienia skargi. Jest oczywiste, że przedmiotem wyżej opisanego postępowania nie było w żadnym wypadku ustalanie tożsamości działającego obecnie Związku L. ze Związkiem powstałym w [...] r. a zarejestrowanym [...] stycznia 1923 r., oraz. że Sąd w tym postępowaniu w ogóle się tą kwestią nie zajmował. Samo zacytowanie przez Sąd w uzasadnieniu powyższego Postanowienia treści Postanowienia Sądu Wojewódzkiego , na podstawie którego nastąpiło zarejestrowanie w 1990 r. Związku L. nie stanowi i nie może stanowić jakiegokolwiek "potwierdzenia tożsamości" aktualnie działającego Związku ze Związkiem działającym do momentu likwidacji w 1947 r. Organ prowadzący sprawę winien dokonać samodzielnej oceny w kierunku ustalenia i wyjaśnienia udziału jako strony Związku L. w sprawie, w kontekście brzmienia przepisu art. 209 u.g.n., oraz wyciągnąć z tych ustaleń wnioski odnośnie możliwości żądania przez istniejący Związek przekształcenia, o którym mowa w art. 209 u.g.n. Ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony należy do najistotniejszych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Legitymację procesową strony stwarzają określonemu podmiotowi tylko przepisy prawa materialnego, stanowiące podstawę interesu prawnego lub obowiązku. Istnienie po stronie podmiotu interesu prawnego lub obowiązku stwarza dla niego sytuację, w której uznawany być może za stronę postępowania administracyjnego. Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie podstawą stwarzającą określonemu podmiotowi pozycję strony postępowania, posiadającej interes prawny w żądaniu określonego rozstrzygnięcia jest przepis prawa materialnego- art. 209 u.g.n., stanowiący, że przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste mogą żądać "osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26. 10. 1945 r. Ustalenie, że żądanie pochodzi od strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, stanowi więc jedną z przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Zwrócić należy uwagę, że kwestie związane bytem prawnym Związku L. (przedwojennego), oraz ciągłością bytu prawnego obydwu Związków były już przedmiotem rozważań i uwag Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy okazji rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej użytkowania spornej nieruchomości przez inny podmiot. W uzasadnieniu Wyroku I SA 1289/90 z dnia 24 września 1991 r. , zapadłego w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa "A." w K. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 24 października 1990 nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu w użytkowanie zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], objętej księgą wieczystą Kw [...], położonej w K., przy ul. [...], Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Postanowienie Sądu Wojewódzkiego sygn. akt [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r., którym wpisano Związek L. jako kontynuację Związku istniejącego od [...] roku nasuwa wątpliwości, oraz, że zdaniem Sądu wpis taki nie jest równoznaczny z uznaniem ciągłości bytu prawnego tych Związków, jeżeli wziąć pod uwagę treść przepisu art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r.-Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. Nr 20, poz. 104 ze zm.). NSA podnosi dalej, że organy nadzoru przyjęły byt prawny Związku L., jako prawną konsekwencję decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1990 r. nr D. 14/S/VIIa/90, zatem rodzi się pytanie, jakie znaczenie dla tego bytu miało Postanowienie Sądu Wojewódzkiego o rejestracji Związku L. zapadłe w 1990 r., na wniosek Komitetu Założycielskiego stowarzyszenia "Związku L. w K. przy zachowaniu wszystkich wymogów dotyczących rejestracji stowarzyszeń określonych przepisami w/w ustawy. Przepis art. 17 ustawy o stowarzyszeniach stanowi bowiem, że stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą uprawomocnienia się postanowienia o zarejestrowaniu. Z niewiadomych powodów organy orzekające w sprawie pominęły istnienie powyższego Wyroku NSA, oraz stanowisko w nim wyrażone, przyjmując za podstawę ustalenia istnienia interesu prawnego Związku L., a co za tym idzie posiadania przymiotu strony w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 209 u.g.n. Postanowienie Sądu Okręgowego w sprawie [...], które nie dotyczy w ogóle ciągłości bytu prawnego Związków. W sprawach dotyczących istnienia interesu prawnego i legitymacji procesowej stowarzyszeń uznających się za kontynuatorów stowarzyszeń rozwiązanych w okresie powojennym, na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27 października 1932 r. -Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. nr 94. poz. 808) kilkakrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym czynił to rozróżniając kwestie dotyczące problematyki dotyczącej bytu stowarzyszenia, czyli sfery organizacyjnej od kwestii związanych z legitymacją do występowania z żądaniami dotyczącymi sfery majątkowej. [ tak w Wyroku z dnia 19. 06. 1995 r. , I SA 1241/94 NSA stwierdził m.in., że "prawo odzyskania majątku przysługuje tylko tej osobie prawnej , która była właścicielem majątku , uległa rozwiązaniu i może ulec restytucji. Obowiązkiem organu mającego orzekać w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozwiązaniu stowarzyszenia i zadysponowaniu jego majątkiem jest przede wszystkim ustalenie, czy wniosek pochodzi od strony, inna bowiem może być strona w sprawie dotyczącej restytucji stowarzyszenia, inna zaś w sprawie majątkowej". Dalej NSA stwierdził, że roszczenie o zwrot majątku przysługuje tylko byłemu właścicielowi majątku, to znaczy osobie prawnej powstałej w wyniku restytucji stowarzyszenia , działającej przez swe organy statutowe, oraz, że w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszenia w części dotyczącej spraw majątkowych należy każdorazowo ustalać, czy wnioskodawcą w sprawie jest uprzednio zlikwidowana i restytuowana osoba prawna lub jej następca prawny, czy też jest to tylko nowe stowarzyszenie posługujące się identyczną nazwą i statutem. Z kolei w uzasadnieniu Wyroku z dnia 18. 03. 1995 r. I SA 2035/93 , Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że fakt zarejestrowania nowego stowarzyszenia czyni z niego nową osobę prawną, której interes prawny nie może sięgać wstecz, do okresu sprzed dnia rejestracji, oraz, że fakt przyjęcia przez nowo zarejestrowane stowarzyszenie nazwy stowarzyszenia wcześniej rozwiązanego i uchwalenie statutu o treści podobnej do treści statutu rozwiązanego stowarzyszenia nie ma żadnego znaczenia dla kształtowania żądań o charakterze roszczeniowym w sferze administracyjnoprawnej. Kontynuując kwestię ciągłości bytu prawnego stowarzyszenia Związek L. w odniesieniu do problematyki legitymacji i interesu prawnego w sprawie rozpoznawanej na podstawie art. 209 u.g.n. zważyć należy kolejno, że całkowicie pobieżne rozpoznanie, a właściwie nierozpoznanie w ogóle i błędne uzasadnienie kwestii tożsamości obecnie działającego Związku L. ze stowarzyszeniem założonym w [...] roku prowadzi w konsekwencji do pominięcia problemu sprowadzającego się do odpowiedzi na pytanie, czy możliwość żądania przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste przysługiwałaby tylko uprzednio zlikwidowanej i restytuowanej osobie prawnej, lub jej następcy prawnemu, oraz czy na gruncie obowiązujących przepisów ustawy o stowarzyszeniach możliwe jest w ogóle wywiedzenie pojęcia "kontynuatora" stowarzyszenia uprzednio rozwiązanego, a także, czy i w jakim przypadku można mówić o następstwie prawnym, uprawniającym do występowania z roszczeniami majątkowymi wynikającymi z przepisów prawa administracyjnego. Organ nie wziął pod uwagę, nie rozważył i nie wyciągnął wniosków z istnienia kolejnych decyzji : Prezydenta m. st. Warszawy z [...]. 02. 1947 r. o likwidacji Związku L., Ministra Administracji Publicznej z dnia [...]. 09. 1949 r. w sprawie przeznaczenia majątku po likwidowanym Stowarzyszeniu p.n. "Związek L."(o której mowa w odpisie protokołu z [...].11.1950. r.. k. 179 ). decyzji Prezydium Rady Narodowej m. W. z [...].04.1953 r. w sprawie przeznaczenia majątku zlikwidowanego w 1947 r. Związku L., decyzji Wojewódzkiej Rady Narodowej -Urzędu Spraw Wewnętrznych z [...]. 10. 1970 r. [...] w sprawie zarządzenia likwidacji majątku pozostającego po stowarzyszeniu, a następnie decyzji zapadłych począwszy od 1990 r. - MSW z [...]. 03. 1990 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji o likwidacji Związku L.. MSW z [...]. 04. 1991 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium RN z [...]. 10. 1970 r. , MSW z [...]. 04. 1992 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium RN z [...].04.1953 r. Powyższe decyzje, wraz z obowiązującymi przepisami ustawy prawo o stowarzyszeniach mają określone skutki prawne zarówno w sferze samego bytu przedwojennego stowarzyszenia o nazwie Związek L., a rozpatrywane w kontekście obowiązujących od 1945 r. przepisów ustaw dotyczących praw czasowych na nieruchomości , wraz z kolejnymi przepisami przejściowymi i przepisami k.c.- w sferze istnienia bądź nieistnienia samego przedmiotu postępowania, tj. prawa zabudowy nabytego przed 1945 r. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie było rozważenie wszelkich skutków istniejących decyzji, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, wynikającego z obowiązujących przepisów, oraz stanowiska orzecznictwa. Przy czym uwzględnienia wymaga istotna okoliczność, że istniejący Związek L. występuje z roszczeniem majątkowym, nabytym przez związek zarejestrowany w 1923 r., co do którego zapadały następnie wyżej opisane decyzje. Kolejna wada zaskarżonej decyzji dotyczy przedmiotu postępowania. Jak wynika z treści kontraktu zawartego [...]. 12. 1933 r. między Gminą Miasta jako ustanawiającym prawo budowli z jednej strony, a Związkiem L. jako nabywającym to prawo, Związek nabył przedmiotowe prawo na okres 80 lat, w stosunku do parcel katastralnych 1. kat. [...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] m2 . Przedmiotem żądania Związku L. w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją jest natomiast orzeczenie o przekształceniu prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha. Przedmioty te nie są więc tożsame. W konsekwencji merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczy nieruchomości innej niż ta, która była przedmiotem ustanowionego prawa budowli. Z art. 209 u.g.n. wynika, że osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z [...]. 10. 1945 r., mogą żądać przekształcenia tego prawa w użytkowanie wieczyste. Gramatyczna wykładnia przepisu wskazuje, że w przypadku rozstrzyganej sprawy przez określenie "tego prawa" zawarte w art. 209 u.g.n. należałoby rozumieć prawo ustanowione kontraktem z [...].12. 1933 r. , a więc obejmujące wyżej wymienione działki katastralne, o łącznej powierzchni [...] m2. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących identyfikacji przedmiotu postępowania i nie wyjaśnia przyczyn, dla których orzeczenie dotyczy nieruchomości opisanej w decyzji, skoro ustanowione w 1933 r. prawo budowli dotyczyło innej nieruchomości. Nie wiadomo więc, czy organ uznał, że możliwa jest realizacja żądania przekształcenia prawa zabudowy w jego "części", a jeżeli tak, to na jakiej podstawie, czy też nie brał pod uwagę konieczności rozstrzygnięcia tego problemu. Akta postępowania zawierają obszerny materiał pozwalający na poczynienie ustaleń faktycznych, dotyczących nieruchomości objętej ustanowionym w 1933 r. prawem budowli. Ani takie ustalenia faktyczne, ani ustalenia prawne dotyczące samej możliwości żądania na podstawie art. 209 u.g.n. co do części nieruchomości objętej prawem budowli nie zostały poczynione. Nie pozwala to na odniesienie się przez sąd do rozstrzygnięcia organu w tej kwestii, w kontekście brzmienia przepisu art. 209 u.g.n. mówiącego o przekształceniu tego prawa. Należy jednak stwierdzić, że wobec treści przepisów art. XXXVII i art. XL ustawy z dnia 23. 04. 1964 r. -Przepisy wprowadzające ustawę kodeks cywilny (Dz.U. nr. 16 poz. 94 ze zm.), z których wynika, że pozostają w mocy prawa rzeczowe istniejące w chwili wejścia w życie kodeksu cywilnego, oraz, że treść tych praw podlega przepisom dotychczasowym, problem charakteru prawa budowli, w szczególności możliwości orzekania o jego ewentualnym częściowym przekształceniu należy oceniać biorąc pod uwagę przepisy, które były podstawą jego ustanowienia . Co do swojej treści prawo to, jak nie posiadające odpowiednika w obowiązujących przepisach musi być analizowane podług przepisów obowiązujących w dacie jego ustanowienia. Kwestia powyższa wiąże się z kwestią oceny istnienia w ogóle prawa zabudowy jako kolejnej przesłanki warunkującej możliwość skutecznego żądania przekształcenia go w użytkowanie wieczyste. W tym zakresie zarówno decyzja zaskarżona, jak i decyzja ja poprzedzająca naruszają przepis art. 209 u.g.n. Słusznie organ odwoławczy uznał, że istnienie dla przekształcenia prawa zabudowy, o którym mowa w art. 209 u.g.n. konieczne jest, aby było ono ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z [...]. 10. 1945 r. , oraz aby istniało "obecnie" - co należy rozumieć aby istniało w chwili składania wniosku o przekształcenie. O istnieniu bądź o nieistnieniu prawa ustanowionego kontraktem z 1933 r. decydować winny okoliczności będące skutkami zmian przepisów prawa, jakie miały miejsce od wejścia w życie dekretu z [...]. 10. 1945 r. aż po stan prawny obowiązujący w chwili składania wniosku o orzeczenie przekształcenia . Winny one także uwzględniać skutki decyzji , zapadłych począwszy od 1947 r. , dotyczących likwidacji Związku L. zarejestrowanego w 1923 r. , oraz likwidacji majątku Związku, a następnie decyzji zapadłych po 1989 r. a dotyczących stwierdzenia nieważności tych decyzji. Organ winien ustalić, czy decyzje te wywarły skutki w sferze istnienia prawa zabudowy, jako prawa majątkowego ustanowionego kontraktem z 1933 r. i jakie są to skutki, czy też skutki cywilnoprawne tych decyzji nie istnieją. Nie ma bowiem żadnych ustaleń dotyczących skutków wykreślenia prawa budowli z księgi wieczystej , które to wykreślenie nastąpiło w oparciu o decyzje dot. likwidacji związku i jego majątku. Ustalenia te nie mogą pomijać treści aktualnie obowiązujących przepisów prawa cywilnego i prawa o księgach wieczystych i hipotece. Jednakże, z uwagi na treść przepisu art. XL przep. wprow. k.c. ocena istnienia prawa zabudowy uwzględniać musi także treść tego prawa wynikającą z kontraktu, na mocy którego prawa to powstało. Skoro kontrakt przewidywał warunki powstania i istnienia prawa budowli a także przewidywał skutki naruszenia tych warunków przez Związek , to okoliczności umożliwiające stwierdzenie, czy warunki te są wypełniane , czy nie - jako decydujące o istnieniu prawa na równi ze skutkami zmian w przepisach prawa, oraz skutkami kolejnych decyzji w przedmiocie istnienia Związku L. i jego majątku, winny być ściśle ustalone. Próbę taką podjął organ 1 instancji, jednakże w świetle materiału znajdującego się w aktach sprawy nie można jej uznać za wyczerpującą zebrane dowody. Ponadto ustalenia znajdujące się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji naruszają zasady przewidziane w art. 77 i 107 § 3 kpa. Podstawy stwierdzenia nieistnienia prawa zabudowy nie mogą stanowić ogólnikowe twierdzenia o "notoryjnym fakcie" stanowiącym okoliczność, że obiekt nie jest wykorzystywany przez związek na cele przewidziane w kontrakcie. Także stwierdzenie, że "brak dowodów na ponoszenie przez związek obciążeń finansowych wynikających z kontraktu jest niewystarczające i nie wiadomo, na jakich dowodach oparte. W aktach sprawy znajduje się odpis pisma organu I instancji skierowanego do Wydziału Podatków i Opłat UM zawierające prośbę o udzielenie informacji, czy Związek L. ponosił jakiekolwiek opłaty wobec Gminy z tytułu użytkowania nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. oraz odpowiedź UM Wydział Podatków i Opłat. Jednak z odpowiedzi tej wynika jedynie wysokość zaległości z tytułu podatku od nieruchomości. Nie ustalono, czy Związek ponosił jakiekolwiek ciężary wynikające z treści kontraktu, organ poprzestał na uzyskaniu w/w odpowiedzi, nie ustosunkowując się zresztą do jej treści w uzasadnieniu. Wyjaśnienia wymaga także wypełnianie warunków kontraktu przez Związek L. do dnia jego likwidacji w 1947 r. Z kolei organ II instancji całkowicie pominął treść prawa budowli wynikającą z postanowień kontraktu, co jak wskazano wyżej nie może być uznane za prawidłowe rozstrzygnięcie, uwzględniające wszystkie przesłanki istnienia tego prawa . Powyższe wady zaskarżonej decyzji powodują, iż narusza ona przepisy art. 104 § 2 kpa, art, 77 kpa, 107 § 3 kpa i art. 209 u.g.n. Stosownie bowiem do przepisu art. 104 § 2 kpa decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Treścią decyzji administracyjnej jest więc "załatwienie sprawy" to znaczy "rozstrzygnięcie o istocie sprawy" , czyli orzeczenie co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby do udziału w postępowaniu jako strony. Istotą sprawy, o której rozstrzyga organ w decyzji administracyjnej jest stworzenie praw nabytych w tym zakresie, w jakim w postępowaniu rozpatrywano interes prawny określonej osoby, albo też odmówienie nabycia prawa. W każdym przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego- na wniosek lub z urzędu- organ administracyjny w oparciu o reguły wynikające z nakazanych przepisami kpa czynności procesowych, ustala elementy niezbędne do podjęcia finalnej decyzji stosowania prawa, które obejmuje kolejno następujące etapy: działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej, prawidłowe ustalenie jej znaczenia, niewadliwie dokonana subsumcję i w końcu prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Organ administracji obowiązany jest wykazać działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania, oraz przytoczyć w decyzji podstawę prawną i uzasadnienie faktyczne i prawne. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ pominął przy stosowaniu art. 209 u.g.n. element wskazujący na konieczność rozpoznania i zastosowania tej części przepisu, z której wynika, że żądanie przekształcenia przewidziane w tym przepisie mogą skutecznie zgłosić tylko osoby w nim wymienione. Nie dokonał zbadania, czy Związek L. jest osobą, objętą hipotezą przepisu. Nie dokonał analizy istnienia prawa podlegającego przekształceniu z uwzględnieniem treści tego, konkretnego prawa , ustanowionego kontraktem z 1933 r., zawierającym szereg warunków od których zależało jego istnienie. Nie odniósł się do braku tożsamości przedmiotu postępowania. Nie ustosunkował się w ogóle do skutków decyzji, jakie zapadały w związku z likwidacją Związku L. a następnie uznaniem ich za nieważne. Dlatego nie można uznać, że rozstrzygnął sprawę w całości. Uchybienia powyższe naruszają wymienione wyżej przepisy. Uzasadnienie stanowi integralna część decyzji. Jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia , stanowiącego dyspozytywną część decyzji . Uzasadnienie prawne powinno Uniemożliwiają one sądowi dokonanie wszechstronnej kontroli, której niezbędne elementy wynikają z treści przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Wadami opisanymi powyżej dotknięta jest także decyzja organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze Związku L., stwierdzić należy : przede wszystkim zaskarżona decyzja nie narusza zasady praworządności wynikającej z przepisu art. 6 kpa. Sąd przychyla się w tym zakresie do stanowiska Kolegium, które nie orzekło o wygaśnięciu prawa zabudowy, a badało . czy zachodzą materialnoprawne przesłanki do przekształcenia tego prawa. Z treści przepisu art. 209 u.g.n. wynika, że prawo zabudowy musi istnieć w chwili składania wniosku o jego przekształcenie . Nie można bowiem dokonać przekształcenia prawa nieistniejącego. W tej kwestii - uwag dotyczących ratio legis przepisu art. 209 u.g.n. oraz przesłanek koniecznych do jego zastosowania sąd podziela zdanie Kolegium, z zastrzeżeniem naruszenia tego przepisu polegającym na braku wyjaśnienia legitymacji Związku L. i jego statusu jako strony w postępowaniu mającym za podstawę przepis art. 209 u.g.n. Przepis art. 6 kpa . zamieszczony w Rozdziale 2.kpa pt. Zasady ogólne stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa . Należy on do grupy przepisów zawierających przewodnie reguły postępowania, wspólne dla całości postępowania administracyjnego. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy- ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie, oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Działanie organu poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji polegało na badaniu , czy zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu obowiązującego prawa materialnego. Z treści bowiem przepisu art. 209 u.g.n. wynika, że przekształcenie prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste następuje nie z mocy prawa, lecz w wyniku rozpoznania żądania właściwego podmiotu. Skoro tak, organ obowiązany jest ustalić istnienie materialnoprawnych przesłanek, od których zależy wydanie decyzji o przekształceniu prawa. Czynności polegających na koniecznym badaniu przesłanek zastosowania przepisu prawa materialnego nie można przypisywać zarzutu naruszenia zasady praworządności. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 31 kpa poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie Fundacji C. , przede wszystkim stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt. 1 c dokonując kontroli zaskarżonej decyzji lub postanowienia , sąd bierze pod uwagę takie , inne oprócz objętego dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 b (czyli dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnie, w orzecznictwie NSA istniał jednolity pogląd, na który powołuje się skarżący, że fundacja nie jest organizacją społeczną, ponieważ nie jest korporacja obywateli, ale stanowi swoistą, wyodrębnioną prawnie masę majątkową, która jako osoba prawna powołana jest do życia przez tak zwany akt fundacyjny , stanowiący oświadczenie woli osoby fizycznej wyrażone w formie aktu notarialnego. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę nie podziela jednak stanowiska, iż powyższe powoduje generalne wyłączenie od udziału w postępowaniu administracyjnym fundacji, tylko z uwagi na brak kryterium korporacyjnego, tj. zrzeszania się obywateli w formie członkostwa, przy posiadaniu innych cech, charakterystycznych dla organizacji społecznych. Od poglądu reprezentowanego przez skarżącego odszedł Naczelny Sąd Administracyjny podejmując w sprawie II OPS 4/05 dnia 12 grudnia 2005 r. następującą uchwałę w składzie siedmiu sędziów : ..Fundacja jako organizacja społeczna może, na podstawie art. 33 § 2 w związku z art. 25 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zgłosić swój udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej interesu prawnego innej osoby". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odpowiedzi na pytanie, czy fundacja jest organizacją społeczną należy poszukiwać w postanowieniach Konstytucji , gdzie pojęcie fundacji występuje w kontekście organizacji (np. związki zawodowe, stowarzyszenia), które niewątpliwie są organizacjami społecznymi. Art. 12 Konstytucji RP wskazując różnego typu organizacje społeczne, zalicza do organizacji społecznych także fundacje. NSA uznał, że korporacyjność nie jest zasadniczym wyróżnikiem organizacji społecznej, rozumianej jako organizacja lub struktura tworzona przez obywateli w celu realizacji ich zamierzeń. Wolność tworzenia organizacji to także wolność wyboru prawnej formy realizacji tej wolności. Dalej NSA stwierdził, że udział organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych i sądowych ma na celu umożliwienie tym organizacjom prezentowanie własnego stanowiska w kwestiach , które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy. W samym założeniu więc celem udziału organizacji społecznej w postępowaniu jest nie tyle wspieranie strony, której interesu prawnego sprawa dotyczy, co przedstawienie własnego stanowiska odnośnie rozpoznawanej sprawy, z wykorzystaniem środków procesowych przysługujących stronie. W świetle stanowiska wyrażonego w powyższej uchwale, całkowicie aprobowanego przez sąd orzekający w niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż Kolegium dopuszczając do udziału w sprawie Fundację C. nie dopuściło się naruszenia przepisu art. 31 kpa. Podkreślić bowiem także należy, iż podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa. Nie ma racji skarżący, twierdząc, że konsekwencją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19. 03. 1990 r. jest przywrócenie przez Sąd Wojewódzki wpisu Związku L. do rejestru stowarzyszeń jako Związku istniejącego od dnia [...] r. Postanowienie Sądu Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 1990 r. [...] nie jest konsekwencją stwierdzenia nieważności decyzji z 1947 r. o likwidacji Związku L., lecz następstwem złożenia przez powstałe w 1990 r. stowarzyszenie Związek L. przewidzianego ustawą z dnia 10. 04. 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach wniosku o zarejestrowanie stowarzyszenia na zasadach przewidzianych w tej ustawie i z konsekwencjami z niej wynikającymi, jak chodzi o możliwość prowadzenia działalności, oraz uzyskanie osobowości prawnej (art. 17 ustawy). Natomiast co do skutków, jakie wywarła w/w decyzja MSW z [...]. 03. 1990 r. w przedmiocie wykreślenia z księgi wieczystej wpisu dotyczącego ustanowionego kontraktem prawa budowli , organ prowadzący sprawę w oparciu o przepis art. 209 u.g.n. nie jest uprawniony do czynienia w tej sprawie żadnych ustaleń co do istnienia tego prawa z powodu stwierdzenia nieważności decyzji o likwidacji Związku L. i likwidacji jego majątku. Ustalenia takie- pozytywne bądź negatywne - może czynić wyłącznie właściwy sąd, w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz. 1361). Organ miał natomiast obowiązek zbadać istnienie przesłanek do zastosowania art. 209 u.g.n. , co uczynił, chociaż w niewystarczającym zakresie, jak wskazano wyżej. Jak wynika z wyżej przytaczanych argumentów, oraz orzeczeń NSA, skutki decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o likwidacji stowarzyszeń nie są automatyczne, zaś możliwości dochodzenia praw wynikających z roszczeń majątkowych - ograniczone ściśle do podmiotów , które te prawa nabyły. Nie było rzeczą organu prowadzącego postępowanie rozstrzyganie sprawy przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste pod kątem negatywnych konsekwencji decyzji o likwidacji Związku i słusznościowej argumentacji skarżącego , który wywodzi swoje stanowisko od twierdzenia, że gdyby nie była wydana decyzja o likwidacji Związku, to zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Gospod. Komun, z 26. 01 1961 r. wydanego na podstawie art. 41 ustawy z 14. 07. 1961 r. o gospod, teren, przysługujące Związkowi prawo zabudowy zostałoby już na mocy tego rozporządzenia przekształcone w prawo użytkowania wieczystego. Jak już wyżej wskazano, możliwość przekształcenia praw czasowych określonych w art. 41 w/w ustawy uzależniona była od zarówno od rodzaju dotychczasowego prawa, jak i od charakteru jednostki, której ono przysługiwało. Ustawa nie statuowała generalnego przekształcenia praw czasowych w prawo wieczystego użytkowania. Nie można w chwili obecnej twierdzić, że ustanowione w 1933 r. prawo budowli byłoby z pewnością przekształcone w prawo użytkowania wieczystego. Rozważania te jednak nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku Związku L. w chwili obecnej, w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa i aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości. Z uwagi na konieczność poczynienia wyżej wskazanych ustaleń, niezbędnych do prawidłowego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających być podstawą orzekania w oparciu o przepis art. 209 u.g.n., oraz z uwagi na wskazane naruszenia przepisów postępowania należało orzec jak w sentencji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 a i c. ustawy ppsa. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.