I OSK 116/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie Janina Antosiewicz NSA Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Iwona Sadownik po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 776/04 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Odzieżowego "M." S.A. w [...] na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie inspekcji pracy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 października 2005r sygn. akt IVSA/Po 776/04 po rozpatrzeniu skargi Przedsiębiorstwa Odzieżowego M. S.A. z siedzibą w [...], uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy Poznaniu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Poznaniu nakazem z dnia [...] Nr [...] nakazał Przedsiębiorstwu Odzieżowemu M. S.A. w [...] (dalej Spółka M.) wypłacenie uprawnionym pracownikom, wymienionym w załączniku do protokołu kontroli: 1) wyrównania do wynagrodzenia za pracę i pochodnych od stawki świadczeń ze stosunku pracy w okresie od stycznia 2002r do grudnia 2003 r. z tytułu obniżenia norm czasu pracy w łącznej wysokości 46.744,23 zł. (pkt 1 nakazu), 2) wyrównania dodatkowego wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych w listopadzie 2003r w łącznej wysokości 8.976,26 zł. (pkt 2 nakazu), 3) dodatkowego wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych w okresie od stycznia do 31 października 2003 r. w łącznej wysokości 151.666,34 zł (pkt 3 nakazu), 4) wyrównania minimalnego wynagrodzenia za pracę wykonywaną w marcu oraz od maja do listopada. 2003r. w łącznej wysokości 38.363,56 zł. (pkt 4 nakazu). Decyzja została wydana na podstawie art. 9 pkt 2a w zw. z art. 21 pkt 1 i 21a ust.1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. z 2001 r. Nr 124 poz. 1362 ze zmianami) oraz art. art. 86 §1, art. 94 pkt 5 ,art.241 13 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), art. 5 ustawy z dnia 1 marca 2001 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy (Dz.U. Nr 28 poz. 301), art. 6 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. Nr 200 poz. 1679), art. 14 zakładowego układu zbiorowego pracy z dnia 10 lipca 2001r., a ponadto art.108 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym ostatnim przepisem nakazowi w całości nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji podano między innymi, że w dniach 27 i 29 kwietnia 2004r w czasie kontroli ustalono, iż Spółka M. nie zrealizowała wniosków zawartych w wystąpieniach inspektora pracy skierowanych po poprzedniej kontroli przeprowadzonej w dniach 24 i 25 września, 1 i 2 października oraz 9 i 10 grudnia 2003r. Niewykonanie zobowiązań pracodawcy w stosunku do pracowników w pełni uzasadnia wydanie niniejszego nakazu. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, gdyż termin wymagalności roszczeń już upłynął, a w interesie społecznym leży, aby należności ze stosunku pracy były wypłacane niezwłocznie, gdyż stanowią często jedyną podstawę utrzymania pracowników. Po otrzymaniu 6 maja 2004r powyższej decyzji wnioskiem z dnia 12 maja 2004 r. Spółka M. zwróciła się do Okręgowego Inspektora Pracy z prośbą o "prolongatę terminów .... zawartych w punktach 1-4 nakazu oraz w punkcie 2 wystąpienia nr rej. [...]". Spółka wyjaśniła, iż nie jest w stanie wykonać decyzji w trybie natychmiastowym, gdyż nie dysponuje żadnymi środkami finansowymi, które mogłyby być przeznaczone na ten cel. Trudna sytuacja finansowa przedsiębiorstwa spowodowana jest stratą w 2003r i I kwartale 2004 r. oraz narastającymi zobowiązaniami wobec Skarbu Państwa i dostawców. Prognozy dotyczące dalszej działalności Spółki pozwalają założyć, że od lipca 2004r rozpocznie ona sukcesywną spłatę zobowiązań wobec pracowników. Jest to jednak uwarunkowane uzyskaniem kredytu bankowego oraz systematycznym spływem należności od kontrahentów. Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu decyzją z [...] nr rej. [...] w całości utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach wyjaśnił, iż w odwołaniu strona wniosła o uchylenie zaskarżonego nakazu, powołując się na trudną sytuację gospodarczą i finansową zakładu pracy. Zgodnie z art. 22 §1 Kodeksu pracy pracownicy nie ponoszą ryzyka prowadzenia przez pracodawcę działalności gospodarczej (wyrok Sądu Najwyższego z 2 grudnia 1975r sygn. I PRN 42/75 i wyrok Sądu Apelacyjnego w Lublinie sygn. III APr 10/96), stąd uzasadnienie niewypłacenia należnych pracownikom świadczeń brakiem pozytywnych wyników finansowych sprzeczne jest z obowiązującymi przepisami prawa pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Przedsiębiorstwo Odzieżowe M. S.A. w [...] wniosło o uchylenie powyższej decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu i umorzenie postępowania. Zdaniem skarżącej spółki organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy dotyczących możliwości natychmiastowego wykonania nakazu inspektora pracy oraz nie uwzględnił, iż zwłoka w wypłacie należności pracowniczych jest wynikiem przejściowych, niekorzystnych zdarzeń, nie jest zaś spowodowana złą wolą pracodawcy. Skarżąca wykonała już część wniosków pokontrolnych i jest w trakcie realizacji pozostałych. Pełne zaspokojenie roszczeń uzależnione jest od otrzymania wymagalnych należności od kontrahentów, w tym od 2 zagranicznych firm, na kwotę ponad 200.000 EURO Spółka zarzuciła ponadto nieuzyskanie w przedmiotowej sprawie stanowiska związku zawodowego pracowników. Załączając do skargi stanowisko tego związku, wskazała, iż w interesie pracowników jest prolongowanie terminu spłaty należności, bowiem wszystkie wolne środki finansowe przeznaczane są na utrzymanie produkcji, a zatem na utrzymanie dotychczasowego stanu zatrudnienia. Spółka stwierdziła również, że jest największym zakładem pracy w powiecie wrzesińskim i Gminie [...], stale zwiększa zatrudnienie oraz prowadzi przyuczenie do zawodu dla wielu młodych ludzi. Posiada pełne zapotrzebowanie na swoje usługi w bieżącym roku, co dodatkowo wskazuje na realną możliwość wywiązania się w najbliższym czasie z obowiązków finansowych wobec pracowników. W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Dodatkowo podniósł, iż zasady współdziałania organów Państwowej Inspekcji Pracy ze związkami zawodowymi w toku kontroli określone zostały w art. 19g ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Przepis ten nie nakłada na organ obowiązku uzyskania opinii związków zawodowych przedmiocie stosowanych w wyniku kontroli środków prawnych, chociaż stanowisko takich organizacji dla organów Państwowej Inspekcji Pracy jest niezwykle istotne i cenne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 października 2005r, uchylił powyższą decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu. W uzasadnieniu wyroku wyraził pogląd, że organ odwoławczy rozpatrzył pismo Spółki M. z dnia 12 maja 2004r z przekroczeniem granic rozpatrzenia sprawy wyznaczonych żądaniem strony. Treść tego pisma jednoznacznie wskazywała, że Spółka nie kwestionowała samego nakazu inspektora pracy lecz wyłącznie nałożenie nim rygoru natychmiastowej wykonalności. W pierwszej kolejności pismo powinno być zatem rozpatrzone jako wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. W rozpoznawanej sprawie postanowienia przewidzianego w art.135 kpa nie wydano, a sprawę rozpatrzono merytorycznie w trybie odwoławczym. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy ograniczył się przy tym do przytoczenia argumentacji zawartej w decyzji pierwszoinstancyjnej, odnoszącej się jedynie do merytorycznej oceny zasadności wydanego nakazu. Nie rozważył natomiast zarzutów strony dotyczących zasadności nadania temu nakazowi rygoru natychmiastowej wykonalności, jak również możliwości zmiany decyzji w części dotyczącej terminu wykonania przewidzianych w nim obowiązków. Nie zbadał zatem sprawy pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 108 § 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie przytoczono okoliczności wskazujących, że natychmiastowa spłata należności pracowniczych jest realnie zagrożona oraz że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego, tj. pracowników Spółki M. nad indywidualny interes pracodawcy. Nie rozważono również podniesionych w odwołaniu argumentów dotyczących wpływu natychmiastowej spłaty należności pracowniczych na dalszy byt Spółki, której akcje w 80% należą do jej pracowników. Decyzja Okręgowego Inspektora Pracy Poznaniu została zatem wydana z naruszeniem art.7, art.77, art.108§ 1 i art.138 § 1 kpa, co obligowało Sąd I instancji do uchylenia tego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej ustawa P.p.s.a.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmiany tego wyroku i oddalenia skargi, a ponadto zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu zarzucił naruszenie: 1) art.145§1 pkt.1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art.135 kpa poprzez błędne uznanie, iż pismo strony z 12 maja 2004r było wnioskiem o wstrzymanie natychmiastowego wykonania nakazu inspektora pracy a nie odwołaniem od tej decyzji w części dotyczącej nadania jej przez organ I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, 2) art.145 § 1 pkt.1 lit.c ustawy P.p.s.a. oraz. art.107 w zw. z art. 140 kpa poprzez stwierdzenie, że uchylona decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu nie zawierała uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że pismo Spółki M. z dnia 12 maja 2004r zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania od decyzji z dnia [...] i wynikało z niego, że strona kwestionuje zaskarżony nakaz w części dotyczącej nadania mu rygoru natychmiastowej wykonalności. Niezasadny jest zatem stawiany organowi II instancji zarzut, że powyższe pismo zostało rozpatrzone jako odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności a nie w trybie przewidzianym w art. 135 kpa. Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu stwierdził ponadto, że rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art.9 pkt.2a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy nie mają charakteru decyzji konstytutywnych, nie tworzą obowiązku wypłacenia określonego świadczenia, lecz jedynie potwierdzają obiektywnie istniejący obowiązek wypłaty należności, wynikający z obowiązujących przepisów prawa pracy. Przedmiotowe nakazy nie są wydawane w przypadku zagrożenia spłaty należności pracowniczych, lecz są kierowane w przypadkach ustalenia przez inspektora pracy, że pracodawca wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów prawa pracy nie wypłacił w określonym terminie należnego pracownikowi świadczenia. Ponadto, aby rozważyć czy w danej sprawie bardziej istotny jest interes społeczny czy wyjątkowo ważny interes strony, należy ocenić zgodność tychże przesłanek z obowiązującymi przepisami. Trudności ekonomiczne pracodawcy byłyby niewątpliwie istotną okolicznością przemawiającą za kwestionowaniem nadanego decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyby obowiązujące przepisy nie wykluczały prawa pracodawcy do powoływania się na wskazane fakty. Organy Inspekcji Pracy nie mogły uznać okoliczności wskazywanych przez pracodawcę za słuszne, gdyż ich uwzględnienie zaprzeczałoby jednej z podstawowych zasad prawa pracy, jak jest zasada wyłącznego ryzyka pracodawcy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorstwo Odzieżowe M. S.A wniosło o jej oddalenie, stwierdzając, że Spółka kwestionowała nakaz inspektora pracy w części dotyczącej nadania mu rygoru natychmiastowej wykonalności. Jej starania w tym zakresie poparł związek zawodowy. Okoliczność ta nie została uwzględniona przez Okręgowego Inspektora Pracy Poznaniu, podobnie jak fakt, że pracodawca jest spółką pracowniczą, która zatrudnia ponad 600 pracowników oraz na bieżąco regulowała i reguluje nadal wszystkie zobowiązania pracownicze. Zasadne jest zatem stanowisko Sądu I instancji, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art.7 i art.77 § 1 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie przez Okręgowego Inspektora Pracy w Poznaniu nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż jeden z jej zarzutów należy uznać za trafny. Nie można bowiem podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, iż pismo Spółki M. z dnia 12 maja 2004r powinno być rozpatrzone wyłącznie w formie postanowienia przewidzianego w art.135 kpa a nie jako odwołanie od decyzji organu I instancji w części dotyczącej nadania temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. W punkcie 1 skargi kasacyjnej oraz stosownej części jej uzasadnienia bezbłędnie zwrócono uwagę na to, że wniosek określony w art.135 kpa nie może być traktowany jako samodzielny środek służący zakwestionowaniu przez stronę nadanego decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wniosek taki może być rozpatrzony wyłącznie w toku postępowania odwoławczego. Może on przy tym zmierzać tylko do wstrzymania wykonania decyzji do czasu rozpatrzenia odwołania ale nie do uchylenia omawianego rygoru. Pismo Spółki M. z dnia 12 maja 2004r prawidłowo zostało zatem potraktowane jako odwołanie od nakazu inspektora pracy w części dotyczącej rygoru natychmiastowej wykonalności tego rozstrzygnięcia. Podanie zostało złożone w terminie do zaskarżenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i w sposób oczywisty zmierzało nie jedynie do wstrzymania wykonania nakazu inspektora pracy ale do uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności i zmiany terminu wykonania decyzji. Trafnie też autor skargi kasacyjnej powołał się na ugruntowane w orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego poglądy, iż przedmiotowy rygor stanowi integralny składnik decyzji i jako element merytorycznego rozstrzygnięcia może być zaskarżony tylko w trybie odwołania (poza przypadkami przewidzianymi w art.108 § 2 kpa). Dopuszczalne jest zatem wniesienie takiego środka wyłącznie w części dotyczącej nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Odnośnie drugiego zarzutu skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że decyzja organu I instancji nie ulega wykonaniu przed terminem do wniesienia odwołania, zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie tej decyzji (art.130§ 1 i § 2 kpa). Decyzja nieostateczna może jednak podlegać wykonaniu albo z mocy szczególnego przepisu ustawowego albo wskutek oświadczenia woli organu administracji publicznej wyrażonego w postaci nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w oparciu o przepis art.108 kpa. Nie ulega wątpliwości, iż nakazy inspektora pracy mają charakter decyzji administracyjnych oraz że żaden przepis prawa nie przewiduje obowiązku natychmiastowego ich wykonania. Takich regulacji nie zawiera ani ustawa o Państwowej Inspekcji Pracy, ani powoływane przez organy orzekające przepisy kodeksu pracy. Do powyższych nakazów ma zatem w pełni zastosowanie art.108 kpa. Stosownie do § 1 tego przepisu rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi tratami bądź też ze względu na inny ważny interes strony. Ustalenie zaistnienia przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności należy do organu administracji publicznej. Organ ten zobowiązany jest poczynić w tym zakresie niezbędne ustalenia w każdej sprawie i na każdym etapie postępowania, w tym rozpatrując odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej przedmiotowego rygoru. Tego typu wnikliwe ustalenia i rozważania na tle każdej indywidualnej sprawy są niezbędne ze względu na użyte w art.108 § 1 kpa zwroty niedookreślone, między innymi "inny interes społeczny" oraz "wyjątkowo ważny interes strony". W orzecznictwie i doktrynie nie wypracowano trwałych i stałych definicji tych pojęć. Ich treść należy ustalać w każdej sprawie z osobna. Przepis art.108 kpa stanowi, że decyzji " może być nadany" omawiany rygor, a wobec tego organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, w zależności od okoliczności sprawy, rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Istotne jest także i to, że instytucja przewidziana w art.108 kpa ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych. Przesłanki uzasadniające taki rygor muszą być zatem poddawane ścisłej wykładni. Omawiany rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art.108 § 1 kpa. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie "niezbędne" wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie i istniejącej sytuacji bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Zagrożenie to musi mieć realny charakter, a nie może być teoretycznie prawdopodobne. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej( J.Borkowski w : B.Adamiak, J.Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 8.Wydanie.Wydawnictw C.H.Beck, str.524). A contrario należy przyjąć, że wówczas gdy w sprawie nie występuje takie realne zagrożenie dla wskazanych wartości, brak jest podstaw do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności albo zachodzą podstawy do uchylenia nadanego już rygoru. W rozpoznawanej sprawie Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu, odmawiając uwzględnienia odwołania Spółki, powołał się jedynie na treść art.22§ 1 kodeksu pracy oraz stosowne orzeczenia sądów. Stwierdził ponadto, że uzasadnienie niewypłacania pracownikom świadczeń związanych ze stosunkiem pracy brakiem pozytywnych wyników finansowych jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. Takie motywy rozstrzygnięcia wskazują na to, że organ odwoławczy ocenił prawidłowość nałożonych nakazem na pracodawcę obowiązków a nie kwestię natychmiastowego wdrożenia w życie decyzji pierwszoinstancyjnej. Tymczasem Spółka ubiegała się wyłącznie o uchylenie omawianego rygoru. Nie kwestionowała natomiast nakazu inspektora w pozostałym zakresie. Wymieniona dążyła zatem nie do zwolnienia jej w ogóle z obowiązku wypłacenia pracownikom należnych im świadczeń a jedynie do zmiany terminu wykonania tego obowiązku. Takie działania nie mogą być zakwalifikowane jako sprzeczne z prawem, skoro mieszczą się w uprawnieniach procesowych strony, wynikających także z art.108 § 1 kpa. Okręgowy Inspektor Pracy w Poznaniu nie dokonał niezbędnych ustaleń i oceny materiału dowodowego pod kątem przesłanek przewidzianych w art.108 § 1 kpa. Z góry założył bowiem, że sytuacja ekonomiczna pracodawcy nigdy nie może być utożsamiana z wyjątkowo ważnym interesem strony. Gdyby takie były intencje ustawodawcy, to skierowane do pracodawcy nakazy inspektora pracy podlegałby wykonaniu z mocy prawa jeszcze przed terminem do wniesienia odwołania. Takiego zaś rozwiązania omówione przepisy nie przewidują. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem prawidłowo uchylił więc powyższą decyzję organu odwoławczego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy P.P.s.a. Z przedstawionych wyżej względów należało dojść do wniosku, że chociaż skarga kasacyjna w części zawierała usprawiedliwione podstawy, to jednak nie pozwalała ona na wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.