II OSK 1667/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 408/06 w sprawie ze skargi D. S. i P. S. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 grudnia 2005 r. nr LXIII/1812/2005 w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną 2) zasądza od Rady Miasta Stołecznego Warszawy solidarnie na rzecz D. S. i P. S. kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1667/06 U z a s a d n i e n i e Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 408/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę D. S. i P. S. i stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 grudnia 2005 r. (Nr LXIII 1812/2005), w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu orzeczenia, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona przedmiotowa uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 8 grudnia 2005 r. odrzuciła zarzut skarżących D. i P. S. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów Natolina Zachodniego, dotyczący planowanej ulicy dojazdowej w obszarze działek nr ew. [...] i nr Ew. [...] z obrębu [...] prowadzącej do terenów prowadzących w głąb kwartału. Ponadto w uzasadnieniu uchwały podniesiono, że działki, o których mowa są położone na terenie oznaczonym w projekcie planu miejscowego symbolem MN1, na którym przewidziana jest zabudowa w formie wolnostojących budynków jednorodzinnych lub bliźniaczych. Dotychczasowa zabudowa rejonu Natolina Zachodniego przebiegała w standardzie przestrzennym, bez planu miejscowego, jak i bez zachowania podstawowej struktury przestrzennej i wymogów dla infrastruktury technicznej. Z tych względów w projekcie planu przewiduje się realizację dojazdu, który ma obsługiwać zabudowę istniejącą i projektowaną. Natomiast szerokość obecnej drogi jest niewystarczająca i zachodzi konieczność jej poszerzenia do szerokości 6 m, z powodu konieczności zapewnienia niezbędnej obsługi komunikacyjnej w związku z przewidywaną budową sieci m.in. wodociągowej, kanalizacyjnej, a wymagane zgodnie z przepisami odległości między poszczególnymi sieciami powodują konieczność rezerwacji pasa terenu o szerokości min. 6 m. Na powyższą uchwałę, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli D. i P. S. podnosząc następujące zarzuty: Po pierwsze, naruszenie przepisów prawa postępowania – art. 7 kpa, polegające na błędnym przyjęciu, że konieczność poszerzenia drogi do szerokości 6 m jest niezbędna dla obsługi komunikacyjnej, kiedy wszystkie sieci, które wymienia Rada, już istnieją i są eksploatowane. Natomiast, droga gruntowa, którą planowano poszerzyć kosztem gruntów stanowiących własność skarżących, ma w najwęższym miejscu szerokość 3,7 m. Po drugie, naruszenie prawa materialnego – art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, przez przyjęcie, że można na podstawie tego przepisu dokonać odjęcia prawa własności do części nieruchomości w celu realizacji celów gminy, jeżeli cele te mieszkańcy zrealizowali już na własny rachunek. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, podnosząc, iż zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem, a Rada Miasta odniosła się szczegółowo do wszystkich kwestii podniesionych w zarzucie. W szczególności stwierdziła, że obecna szerokość drogi, zgodnie z § 14 ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, jest nieprawidłowa i powinna wynosić 6 m. Jednocześnie stwierdziła, że skarżący mając dostęp do powyższych mediów od innej ulicy nie są zainteresowani zmianami osobiście. Ponadto, porównując warunki pozwolenia na budowę oraz fragmenty mapy, na której naniesiony jest zrealizowany budynek można zauważyć, że budynek skarżących postawiono ok. 1 m bliżej ulicy, niż w decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast w drodze dojazdowej znajduje się jedynie gazociąg i kanalizacja, czyli brak jest wodociągu, a zaopatrzenie w energię elektryczną i łączność telekomunikacyjną odbywa się linią napowietrzną.. Z kolei, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 kpa Rada Miasta stwierdziła, że postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest postępowaniem legislacyjnym, a nie administracyjnym i przepisy kpa nie mają do niego zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, lecz nie z przyczyn podniesionych w skardze. Sąd I instancji orzekł bowiem, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 27 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst z 1994 r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ale mającej zastosowanie w tej sprawie na mocy art. 85 ust. 2 obowiązującej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zakres sądowej kontroli uchwały rady w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczony jest do badania jej zgodności z prawem, przy czym celowość i trafność przyjętych w planie rozwiązań nie należy do zakresu badania sądu administracyjnego. Ponadto Sąd I instancji, orzekł, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że uchwała rady gminy (miasta) o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, także w przypadku odrzucenia zarzutu, jak to miało miejsce w tej sprawie, wskazać powody, dla których nie mógł być on uwzględniony. Natomiast, w przekazanych sądowi aktach sprawy znajduje się zaskarżona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr LXIII/1812/2005 z dnia 8 grudnia 2005 r. odrzucająca zarzut D. i P. S. , podpisana przez Wiceprzewodniczącego Rady m.st. Warszawy Mirosława Sztybera, lecz na dołączonym do niej uzasadnieniu, brak jest podpisu Wiceprzewodniczącego Rady Miasta. Ponadto, zobowiązany przez Sąd pełnomocnik Rady nie przedłożył podpisanego uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Rada Miasta jako organ kolegialny wyraża swoją wolę w formie uchwały, przy czym zasady podpisywania uchwały określa regulamin rady gminy, który stanowi, że uchwałę podpisuje przewodniczący rady gminy lub wiceprzewodniczący. Natomiast, częścią integralną uchwały jest sporządzone do niej uzasadnienie, wyjaśniające przyczyny podjętej uchwały przez kolegialny organ gminy. Dlatego też, jeżeli w uzasadnieniu uchwały następuje wyrażenie woli rady gminy w formie pisemnej, to także jak sama uchwała wymaga podpisania przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego organu. W przeciwnym razie brak podpisu na uzasadnieniu do uchwały, jako integralnej jej części powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż jest ono wyrazem woli organu, czyli nie ma waloru uzasadnienia stanowiska rady gminy Z tych względów Sąd I instancji podkreślił, że brak podpisu osoby uprawnionej do reprezentowania rady gminy na uzasadnieniu do uchwały tego organu, powoduje, że uzasadnienie musi być uznane za nie istniejące. Natomiast, ponieważ w przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie ma podpisu wiceprzewodniczącego Rady Miasta Stołecznego Warszawy Mirosława Sztybera to z tego powodu , uzasadnienie to nie ma bytu prawnego. Z tych powodów nie można uznać, że zaskarżona uchwała stosownie do art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, co powoduje nieważność zaskarżonej uchwały w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną zaskarżając w całości powyższy wyrok oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarga kasacyjna zawiera następujące zarzuty: Po pierwsze, naruszenia zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm.) to jest: - art. 147 § 1 tej ustawy, przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy, pomimo braku naruszenia prawa przez ten organ, - art. 106 § 3 tej ustawy, przez nieprzeprowadzenie postępowania uzupełniającego w przypadku, gdy Sąd powziął wątpliwość, co do prawdziwości dokumentu, przy ocenie ważności zaskarżonej uchwały; - art. 234 Kodeksu postępowania cywilnego, art. 244 kpc i art. 252 kpc w związku z art. 106 ust. 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuzasadnione przebiegiem postępowania odrzucenie domniemania prawnego o prawdziwości dokumentów urzędowych, co miało wpływ na wynik postępowania, Po drugie, naruszenia prawa materialnego, to jest: - art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), przez jego błędną wykładnię i bezpodstawne oparcie oceny sposobu rozpatrzenia zarzutu o domniemanie faktyczne, że uchwała w sprawie zarzutu nie posiada uzasadnienia, - art. 24 ust. 4 tej ustawy, przez jego błędną wykładnię i ocenę uchwały w przedmiocie odrzucenia zarzutu, bez związku z treścią wniesionego zarzutu oraz sposobem rozpatrzenia zarzutu przez organy Miasta Stołecznego Warszawy, w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. i P. S. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej podtrzymując w całości zarzuty podniesione w skardze do Sądu I instancji, a dotyczące wadliwości uzasadnienia prawnego i faktycznego przedmiotowej uchwały. Ponadto poparli uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie przesłanek, które spowodowały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej wyżej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W skardze kasacyjnej w pierwszej kolejności podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez stwierdzenie nieważności przez Sąd I instancji przedmiotowej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy. W przekazanych Sądowi I instancji aktach sprawy znajduje się bowiem zaskarżona uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr LXIII/1812/2005 z dnia 8 grudnia 2005 r. odrzucająca zarzut D. i P. S., podpisana przez Wiceprzewodniczącego Rady Miasta Stołecznego Warszawy Mirosława Sztybera, lecz w dołączonym do niej uzasadnieniu, brak jest podpisu Wiceprzewodniczącego Rady Miasta. Oznacza to, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, czyli art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), przez błędną wykładnię powyższego przepisu i bezpodstawne oparcie oceny sposobu rozpatrzenia zarzutu o domniemanie faktyczne, że uchwała w sprawie zarzutu nie posiada uzasadnienia jest całkowicie chybiony. Wynika to z tego, że prawidłowo Sąd I instancji orzekł, że to zaskarżona uchwała Rady Miasta naruszyła przepisy prawa materialnego czyli dyspozycję art. 24 ust .3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. z 1999 r. Dz.U. Nr 15, poz. 99 ze zm.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Powyższy przepis jednoznacznie bowiem stanowi, że każda uchwała rady miasta (gminy) o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu musi zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne. Jest to konieczne w celu przedstawienia przesłanek , którymi kierowała się rada przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu, musi podać przesłanki z powodu których nie mógł być on uwzględniony. Jednocześnie Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że rada miasta jako organ kolegialny swoją wolę wyraża w formie uchwały, przy czym zasady podpisywania uchwały określa regulamin rady. Wynika z niego, że uchwałę podpisuje przewodniczący rady miasta lub wiceprzewodniczący zaś częścią integralną uchwały jest sporządzone do niej uzasadnienie wyjaśniające motywy podjętej uchwały przez kolegialny organ miasta. Oznacza to, że jeżeli uchwała zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne jako przejaw woli rady miasta wyrażony w formie pisemnej, to nie tylko uchwała lecz także jej uzasadnienie wymaga podpisania przez przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego organu. W przeciwnym razie brak podpisu na uzasadnieniu do uchwały, jako integralnej jej części powoduje, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż jest ono wyrazem woli rady miasta czyli, że nie ma ona waloru uzasadnienia stanowiska rady miasta. W przedmiotowej sprawie, co nie budzi żadnych wątpliwości, uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie ma podpisu wiceprzewodniczącego Rady Miasta Stołecznego Warszawy Mirosława Szytbera. Dlatego też brak podpisu przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego Rady Miasta Stołecznego Warszawy pod uzasadnieniem prawnym i faktycznym uchwały rady miasta o odrzuceniu zarzutu stanowi naruszenie prawa materialnego- czyli w tym przypadku dyspozycji art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 cyt. ustawy ppsa, której skutkiem prawnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z mocą ex tunc. Oznacza to bowiem w istocie, brak uzasadnienia prawnego i faktycznego tego rodzaju uchwały. Ponadto wbrew podniesionym zarzutom w skardze kasacyjnej, nie nastąpiło także naruszenie przez Sąd I instancji art. 106 § 3 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wynika to z tego, że zobowiązany przez Sąd I instancji pełnomocnik zawodowy Rady Miasta Stołecznego Warszawy nie przedłożył – pomimo wezwania Sądu Wojewódzkiego – podpisanego uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Oznacza to, że także chybione są w tym zakresie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 234, 244 i 252 kpc w związku z art. 106 ust. 5 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powodu rzekomego odrzucenia domniemania prawnego o prawdziwości dokumentu urzędowego czyli przedmiotowej uchwały Rady Miasta łącznie z jej niepodpisanym uzasadnieniem prawnym i faktycznym. Dlatego też, całkowicie jest także chybiony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 24 ust. 4 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez jego błędną wykładnię i ocenę uchwały w przedmiocie odrzucenia zarzutu, bez związku z treścią wniesionego zarzutu oraz sposobem rozpatrzenia zarzutu przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Należy także podkreślić, że w procedurze planowania przestrzennego regulowanej dyspozycją art. 24 nie stosuje się przepisów kpa. Natomiast tego rodzaju naruszenie prawa materialnego, którym jest w istocie brak uzasadnienia prawnego i faktycznego uchwały Rady Miasta o odrzuceniu zarzutu do projektu planu miejscowego narusza także zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Po pierwsze, naruszona została, co wykazano wyżej, dyspozycja z art. 24 ust.3 cyt. ustawy, jednoznacznie nakładająca obowiązek sporządzenia uzasadnienia, które poprzez stosowny podpis przewodniczącego lub wiceprzewodniczącego rady miasta musi być legitymizowane, także w aspekcie przedstawienia przesłanek, które spowodowały podjęcie przez radę miasta uchwały o odrzuceniu zarzutu. Po drugie, należy podkreślić, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z istotną ingerencją w sferę stosunków własnościowych. Własność może być bowiem ograniczana tylko w drodze ustaw i przy spełnieniu wymagań przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dlatego też rada miasta podejmująca uchwałę o odrzuceniu zarzutu musi także uwzględnić przewidziany nie tylko ustawą lecz i w Konstytucji RP ważny interes publiczny i nie każdy lecz wyraźnie wskazany w Konstytucji. Brak stosownego uzasadnienia odpowiednio legitymizowanego podmiotowo i przedmiotowo ( a dowodem legitymizacji podmiotowej jest podpis przewodniczącego rady lub umocowanego wiceprzewodniczącego pod uzasadnieniem) rodzi istotne wątpliwości co do tego czy rada miasta była odpowiednio legitymizowana przedmiotowo. Jest to związane np. z kwestią, czy u podstaw ograniczeń przewidzianych w planie miejscowym leżał należycie zidentyfikowany interes publiczny i czy takie ograniczenie nie prowadzi do naruszenia samej istoty prawa jak i czy została zachowana zasada proporcjonalności. Oczywiście musi to być wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym i faktycznym przedmiotowej uchwały i legitymizowane stosownym jej podpisem jako stanowisko rady miasta. Natomiast brak podpisu uzasadnienia danej uchwały o odrzuceniu zarzutu oznacza w istocie brak jej uzasadnienia i jest kwalifikowaną wadą omawianej uchwały. Po trzecie, rozstrzygnięcie rady miasta o odrzuceniu zarzutu bez podpisanego uzasadnienia danej uchwały nie pozwala także stwierdzić czy przestrzegana była zasada proporcjonalności wyprowadzona zarówno z zasady państwa prawnego jak i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Z takiego rozstrzygnięcia nie można także ustalić czy przewidziane w planie miejscowym nowe ustalenia wprowadzają np. ograniczenia tylko w zakresie niezbędnym dla realizacji innych konstytucyjnych wartości jak i czy ewentualne naruszenie obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego) jest jednocześnie związane z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego zarzut. Należy także podkreślić, że tego rodzaju wada kwalifikowana przedmiotowej uchwały o odrzuceniu zarzutu narusza również dyspozycję art. 61 Konstytucji RP w zakresie prawa dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej w związku z art. 20 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 , poz. 1198 ze zm. ) Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). kg