II SA/Bk 1020/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2006r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Zaskarżoną decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]09.2005r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...]03.2004r. nr [...] w sprawie nakazania B. Ś. rozbiórki budynku garażowego murowanego o wymiarach w rzucie [...] m, usytuowanego na działce nr geod. [...] we wsi Ś. [...] gmina S. U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W postępowaniu administracyjnym w sprawie budynku garażowego, usytuowanego na działce nr geod. [...] we wsi Ś. [...] gmina S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. stwierdził, iż poprzednik prawny obecnej właścicielki nieruchomości B. Ś., zrealizował w 2000r. nowy murowany budynek garażowy o wymiarach w rzucie [...] m i wysokości od [...]m z dachem jednospadowym ze spadkiem połaci dachowej w kierunku działki sąsiedniej. Z uwagi na powyższe decyzją z dnia [...]06.2003r. nr [...], nakazano właścicielce stosownie do treści art. 48 ustawy z 1994r. prawo budowlane rozbiórkę istniejącego budynku garażowego. Organ l instancji stwierdził, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa, przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, gdyż B. Ś. nie legitymowała się pozwoleniem na budowę. Badający sprawę w trybie odwoławczym P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...]08.2003r. nr [...], uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na zmianę przepisów ustawy z dnia 07.07.1994r. prawo budowlane w zakresie samowolnych realizacji obiektów budowlanych lub ich części. Dokonując powtórnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie organ I instancji w oparciu o art. 48 ust. 2 znowelizowanej ustawy z 1994r. prawo budowlane wydał postanowienie z dnia [...]09.2003r. nr [...], w którym wstrzymano roboty budowlane prowadzone w związku z budową przedmiotowego budynku garażowego oraz nakazano B. Ś. w terminie do dnia [...]11.2003r., przedłożenie wymaganych prawem dokumentów celem legalizacji samowoli budowlanej. W wyznaczonym terminie B. Ś. złożyła wymagane dokumenty a tym samym wykonała postanowienie z dnia [...]09.2003r. W dostarczonej dokumentacji przedmiotowy obiekt został nazwany "garaż na sprzęt rolniczy", stąd stosownie do art. 49 ust. 1 ustawy z 1994r. prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wydał w dniu [...]12.2003r. postanowienie nr [...], ustalające opłatę legalizacyjną stosownie do kategorii budynku. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem B. Ś. wniosła zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., który działając w trybie odwoławczym postanowieniem z dnia [...]02.2004r. nr [...] utrzymał w mocy kwestionowane postanowienie organu I instancji. Wobec stwierdzenia, iż B. Ś. nie uiściła nałożonej opłaty legalizacyjnej, której opłacenie było warunkiem zalegalizowania obiektu budowlanego zrealizowanego samowolnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w dniu [...]03.2004r. wydał decyzję nr [...], nakazującą B. Ś. rozbiórkę przedmiotowego budynku garażowego. Od wymienionej wyżej decyzję B. Ś. złożyła w dniu [...]04.2004r. odwołanie do organu odwoławczego i jednocześnie w dniu [...]03.2004r. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku na ostateczne postanowienie dotyczące opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia 13.05.2004r. o sygn. akt II SA/Bk 207/04 Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]02.2004r. nr [...], co skutkowało przedłużeniem przez organ odwoławczy terminu załatwienia odwołania od decyzji nakazującej rozbiórkę do czasu wyjaśnienia zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia o nałożonej opłacie legalizacyjnej. Następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15.07.2004r. sygn. akt II SA/Bk 207/04 oddalono skargę B. Ś. na postanowienie z dnia [...]02.2004r., a postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.06.2005r. sygn. akt OSK 1663/04 odrzucono skargę kasacyjną od w/w wyrok. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy rozpatrując odwołanie z dnia [...]04.2004r. B. Ś. od decyzji z dnia [...]03.2004r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w sprawie nakazania rozbiórki budynku garażowego wskazał, iż kwestionowana decyzja została wydana prawidłowo. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia podniesiono, iż jednym z warunków procesu legalizacji samowoli budowlanej jest stosownie do art. 49 ust. 1-5 znowelizowanej ustawy z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Niewykonanie zaś tego obowiązku w określonym terminie, powoduje wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części. B. Ś. nie spełniła natomiast wymogów koniecznych, wskazanych przez powołaną ustawę do legalizacji budynku garażowego murowanego, stąd w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym organy nadzoru budowlanego są zobligowane do nakazania rozbiórki. A powyższe wynika wprost z brzmienia przepisu art. 49 ust. 3 zdanie 2 znowelizowanej ustawy. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów stawianych decyzji wydanej w I instancji, organ odwoławczy wskazał, iż w skardze z dnia [...]03.2004r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku za pośrednictwem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, odwołująca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wniosek ten nie został jednak skierowany do organu administracji publicznej. Informację, iż B. Ś. oczekiwała od organu także zajęcia stanowiska w tej kwestii powzięto dopiero w dniu [...]04.2004r. z odwołania z dnia [...]04.2004r. od decyzji o nakazie rozbiórki. Nadto podkreślono, iż w związku z postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 13.05.2004r. w którym Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia nakładającego opłatę legalizacyjna, organ odwoławczy zastosował się do orzeczenia sądowego przedłużając termin załatwienia sprawy dotyczącej nakazu rozbiórki do czasu podjęcia rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Organ odwoławczy podniósł, iż wbrew twierdzeniom odwołującej uchybiła ona terminowi do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nadto z akt sprawy wynika, iż organ I instancji po wyrokach sądów administracyjnych, na wniosek złożony przez zainteresowaną w dnia [...]07.2005r. ponownie umożliwił jej legalizację. B. Ś. nie uiściła jednak kwoty opłaty legalizacyjnej, co wyklucza legalizację budynku garażowego na działce nr geod. [...] we wsi Ś. [...] i skutkuje nakazem jego rozbiórki. Nie godząc się z powyższą decyzją B. Ś. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności (bądź uchylenie) z przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a mianowicie wynikających z wydania decyzji z rażącym naruszeniem art. 49 ust. 3 ustawy z dn. 7.07.94r. prawo budowlane w zw. z art. 61 § 1 pkt 3 oraz 61 § 3 w zw z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec wszczęcia postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki garażu: - przed upływem terminu do wniesienia opłaty legalizacyjnej, mimo wstrzymania wykonania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na wniosek skarżącej, - pomimo braku wskazania terminu, w jakim strona zobowiązana jest do uiszczenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi B. Ś. podniosła, iż decyzja organu I instancji o nakazie rozbiórki została wydana przedwcześnie, a zatem bez podstawy prawnej, nad czym organ II instancji przeszedł do porządku poprzez zawieszenie postępowania odwoławczego. W efekcie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nie odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniu. Ponadto w toku postępowania administracyjnego nie wskazano konkretnego terminu, jakiego strona nie dotrzymała, a którego upływ stanowił przesłankę do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zarzuty skargi są niezasadne. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd nie znalazł podstaw, aby stwierdzić, że kwestionowana decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a mianowicie, aby wypełniała przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z reprezentowanym i utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem -cechą rażącego naruszenia prawa jest sytuacja, w której treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu, o błędy wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dn. 9.03.1999r. V S.A. 1970/98, Lex nr 50195, wyrok NSA z dn. 26.09.2000r. VSA 2998/99, Lex nr 51249). Taka sytuacja niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie nie miała miejsca. Zaskarżona, a także poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie obowiązujących przepisów prawa i wobec tego nizasadny jest również zarzut, co do braku podstawy prawnej do ich wydania. Przesłanką materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) zgodnie z którym w przypadku nie uiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Z treści zaś art. 48 ust. 1 powołanej ustawy wynika, iż organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną dokonaną przy realizacji budynku garażowego murowanego na działce nr geod. [...] we wsi Ś. [...] gmina S., będącego własnością B. Ś., postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. w dniu [...]12.2003r. nr [...] nałożono na w/w opłatę legalizacyjną. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]02.2004r. nr [...], skarga zaś na w/w postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Białymstoku z dnia 15.07.2004r. sygn. akt II SA/Bk 207/04., a skarga kasacyjna od w/w wyroku została odrzucona przez Naczelny Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 14.06.2005r. sygn. akt OSK 1663/04 odrzucił. Nie budzi również wątpliwości, iż termin do wniesienia opłaty legalizacyjnej został określony w pouczeniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...]12.2003r. i zgodnie z jego treścią opłatę należało uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W pouczeniu wskazano rachunek, na który należy dokonać wpłaty oraz poinformowano, iż w przypadku nieuiszczenia opłaty we wskazany wyżej sposób zostanie wydany w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy prawo budowlane nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku (k. 52 odw. akt administracyjnych I instancji). W tym miejscu podkreślić należy, iż na postanowienie organu nadzoru budowlanego w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej przysługuje stronie zażalenie, które należy złożyć w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia (art. 141 § 1 kpa). Zażalenie wnosi się do organu drugiej instancji za pośrednictwem organu, który je wydał. Wniesienie zażalenia wstrzymuje wykonanie postanowienia, aż do momentu rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Z kolei na wskazane postanowienie przysługuje (po wyczerpaniu środków odwoławczych) skarga do WSA. Skarga ta ma już jednak charakter względnie suspensywny, to jest nie powoduje wstrzymania wykonania postanowienia chyba, że inaczej zdecyduje sąd. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy podzielić należy stanowisko organów obu instancji, iż skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia opłaty legalizacyjnej. Postanowienie organu I instancji z dn. [...]12.2003r. ustalające opłatę legalizacyjna skarżąca odebrała w dniu [...]stycznia 2004r. i korzystając z przysługującego jej uprawnienia wniosła zażalenie do organu II instancji. Powyższe działanie skarżącej spowodowało wstrzymanie wykonania obowiązku uiszczenia opłaty do czasu rozpatrzenia zażalenia przez organ odwoławczy. Natomiast wniesiona przez nią skarga do WSA w Białymstoku w dniu 23.03.2004r. z uwagi na jej charakter względnie suspensywny nie powodowała wstrzymania wykonalności postanowienia wydanego w trybie odwoławczym, tj. postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dn. [...]02.2004r. W tych okolicznościach wydanie w dniu [...]03.2004r. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nakazującej rozbiórkę budynku garażowego niewątpliwie nastąpiło po upływie terminu na wniesienie opłaty legalizacyjnej. Jednocześnie z akt sprawy wynika, iż organ odwoławczy o fakcie, iż skarżąca domagała się wstrzymania postanowienia o opłacie legalizacyjnej wydanego w trybie odwoławczym uzyskał informację dopiero w dniu [...]04.2004r. w oparciu o odwołanie B. Ś. z dnia [...] kwietnia 2004r. od decyzji z dnia [...]03.2004r. w sprawie nakazu rozbiórki (k. 33 akt organu II instancji). Nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu był już wówczas wydany. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do przypisywania organom złej woli w załatwieniu sprawy skarżącej. Przede wszystkim przeczy temu fakt, iż w związku z wstrzymaniem wykonalności postanowienia z dnia 18.02.2004r. o opłacie legalizacyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 13.05.2004r. sygn. akt II SA/Bk 207/04 organ odwoławczy przedłużył termin rozpatrywania sprawy odwołania od decyzji z dnia [...]03.2004r. do czasu załatwienia sprawy przed sądem (k. 40 akt II instancji). Co więcej również przed wydaniem kwestionowanej w niniejszym postępowaniu decyzji P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]09.2005r. organ nadzoru budowlanego ponownie umożliwił skarżącej legalizację budynku garażowego i w efekcie uniknięcie rozbiórki tego obiektu. Na wniosek skarżącej z dnia [...]07.2005r. złożony po prawomocnym zakończeniu przez sądy administracyjne sprawy opłaty legalizacyjnej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. wystosował do skarżącej pismo z dnia [...]08.2005r. informujące, iż opłatę legalizacyjną winna wnieść niezwłocznie, a dowód wpłaty przedłożyć organowi odwoławczemu (k. 64 akt II instancji). Skarżąca jednak nie skorzystała z tej możliwości. Powyższe dowodzi, iż decyzja z dnia [...]09.2005r. organu nadzoru budowlanego została wydana po zakończeniu sprawy w przedmiocie opłaty legalizacyjnej toczącej się przed sądami administracyjnymi, jak również po ponownym umożliwieniu skarżącej wniesienia tej opłaty. Stąd w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organy obu instancji skarżąca nie spełniła wymogów koniecznych, wskazanych przez ustawę do legalizacji budynku garażowego. Niewykonanie zaś obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjne w określonym terminie, zawsze powoduje wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego lub jego części. Organy nadzoru budowlanego zobligowane są do nakazania rozbiórki, a powyższe wynika wprost z brzmienia przepisu art. 49 ust. 3 zdanie 2 obowiązującej ustawy prawo budowlane. Końcowo Sąd zauważa, że wdrożenie procedury legalizacyjnej nie ma charakteru obligatoryjnego, jest to jedynie alternatywa wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Skarżąca nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej, niemniej jednak w przypadku jej nieuiszczenia powinna była liczyć się ze skutkami określonymi w treści art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy prawo budowlane a konkretnie z tym, że organ wyda decyzję o rozbiórce murowanego obiektu budowlanego Podkreślić również należy, iż o konieczność rozbiórki lub możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego lub budowanego obiektu decydują konkretne przepisy, a nie uznanie organu administracji publicznej. Podejmowane przez organ rozstrzygnięcia nakładają na stronę obowiązek, a nie przydają praw, przy czym związanie konkretnymi przepisami prawa działania organu w żaden sposób nie są uzależnione od woli lub zgody stron (por. wyrok NSA z dn. 9.05.2000r. sygn. IV SA 418/98, niepubl., a także wyrok NSA z dn. 13.10.1999r. sygn. IV SA 1539/97, niepubl.). W tych okolicznościach zarzuty skarżącej braku podstaw do stwierdzenia uchybienia terminowi, jaki i nie wskazania przez organ terminu do uiszczenia wymaganej opłaty okazały się całkowicie bezpodstawne. W realiach niniejszej sprawy nie zostały również naruszone przepisy art. 7 i 9 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącej wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Nadto skarżącej umożliwiono czynny udział w sprawie, zaś organy obu instancji prawidłowo pouczały ją o przysługujących jej uprawnieniach, jak i skutkach uchybienia nakładanych na nią obowiązków. Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów art. 61 § 1 pkt 3 oraz 61 § 3 w zw z art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez organy nadzoru budowlanego przy wydawaniu zaskarżonej decyzji należy uznać je za całkowicie chybione, gdyż w/w organy ponad wszelką wątpliwość nie stosują w prowadzonych przez siebie postępowaniach przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30.08.2002r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.