II OSK 2040/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędziowie NSA Wiesław Kisiel NSA Zygmunt Niewiadomski Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. oraz Ł. G. i R. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 522/06 w sprawie ze skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od H. F. na rzecz Ł. G. i R. D. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 522/06 po rozpoznaniu skargi H. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] Nr [...] ustalającą na wniosek R. D. i Ł. G. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie domu jednorodzinnego - dwóch segmentów w zabudowie bliźniaczej oraz realizacji zadaszeń dla dwóch miejsc parkingowych - uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku podano, iż zaskarżona decyzja została wydana wobec przyjęcia, że wniosek inwestora należało uwzględnić, gdyż w sprawie niniejszej zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, a w tym planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z jakimikolwiek przepisami odrębnymi. W związku z zarzutami podnoszonymi przez właścicielkę sąsiedniej działki H. F., dotyczącymi ochrony znajdującego się na tej działce drzewa - metasekwoi, organ przyjął, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że drzewo to nie jest i nie będzie uznane za obiekt podlegający szczególnej ochronie. Nie ma też w sprawie znaczenia kwestia nieuwzględnienia w podkładzie ewidencyjnym stanowiącym załącznik do decyzji wszystkich drzew rosnących w pobliżu terenu planowanej inwestycji. Skargę od powyższej decyzji wniosła H. F.. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezasadne podniesione w skardze zarzuty dotyczące wydania zaskarżonej decyzji przedwcześnie, przed rozpoznaniem odwołania skarżącej od postanowienia SKO w sprawie zawieszenia postępowania do czasu wydania przez właściwy organ orzeczenia o uznaniu metasekwoi za pomnik przyrody, jak też pominięcia okoliczności, że przedmiotowa budowa naruszy system korzeniowy metasekwoi prowadząc do jej obumarcia, jak też nie wzięcia pod uwagę pozostałego drzewostanu znajdującego się na terenie inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał natomiast skargę za zasadną z innych przyczyn od tych, które zostały w niej podniesione, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa". Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji następuje po spełnieniu szeregu warunków, a w tym po ustaleniu cech zabudowy występującej w sąsiedztwie terenu inwestycji /art. 61 ust. 1 pkt 1/. Stosownie do ( 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego do powyższej ustawy z dnia 26 sierpnia 2003 r. /Dz. U. Nr 164, poz. 1588/ konieczne do wydania przedmiotowej decyzji ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Organy obu instancji orzekające w sprawie obowiązane były zatem ocenić, czy sporządzona na potrzeby postępowania analiza spełnia kryteria wskazane w rozporządzeniu oraz ustalić, czy w oparciu o dane zawarte w analizie, realizacja planowanej inwestycji nie naruszy zasady dobrego sąsiedztwa, a jeżeli nie naruszy, to jakie szczegółowe wymagania co do planowanej inwestycji należałoby ustalić w decyzji. Materiał zgromadzony w sprawie nie pozwala jednak w ocenie Sądu na stwierdzenie, że organ odwoławczy zapoznał się z analizą sporządzoną na potrzeby postępowania i dokonał jej oceny. Sąd stwierdził bowiem, że w aktach postępowania odwoławczego jakimi dysponował brak było przedmiotowej analizy, zaś na żądanie Sądu uzupełnienia akt w tym zakresie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że nie jest w stanie jej przedłożyć. Taki stan rzeczy został przez Sąd oceniony jako jednoznacznie świadczący o tym, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję nie dysponując wymienioną analizą. Powyższe ustalenie uznane zostało przez Sąd pierwszej instancji jako wystarczające do orzeczenia o uwzględnieniu skargi pomimo nie podzielenia zarzutów skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. reprezentowane przez radcę prawnego P. L., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 ( 1 oraz art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa, w zw. z art. 80 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe i niezgodne ze stanem faktycznym uznanie, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji Kolegium uchybiło wymienionym przepisom Kpa, podczas gdy takie uchybienie, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji, nie miało miejsca. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż Sąd pierwszej instancji dysponował kompletnymi aktami sprawy, a w tym także materiałem zgromadzonym przez organ pierwszej instancji, w którym znajdował się załącznik nr [...] do decyzji Prezydenta [...] W. o warunkach zabudowy, stanowiący przedmiotową analizę terenu, na którym planowana jest przedmiotowa inwestycja. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Kolegium uchylenie decyzji SKO w sytuacji, gdy Sąd nie oceniając we właściwy sposób, że żądany jako "uzupełnienie akt" dokument znajdował się w aktach sprawy, przypisał wnoszącemu skargę kasacyjną naruszenie prawa w postaci orzekania bez tego dokumentu, należy uznać za wadliwe, zwłaszcza wobec nie podzielenia zarzutów skargi oraz nie wskazania przez Sąd z urzędu żadnych innych okoliczności, które uzasadniałyby usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli też Ł. G. i R. D. reprezentowani przez radcę prawnego W. Z., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 1 ( 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów powszechnych poprzez nie dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, a zwłaszcza bezzasadne uznanie, że SKO nie dysponowało załącznikiem nr [...] do decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania, - art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 ( 1 oraz art. 7 kpa, poprzez bezzasadne i dowolne uznanie, że SKO nie zebrało i nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego oraz nie wyjaśniło w sposób należyty stanu faktycznego sprawy, - art. 133 ( 3 ppsa, poprzez jego niezastosowanie i nie otwarcie rozprawy na nowo w sytuacji, gdy pismo, na które powołuje się Sąd, dotyczące przedmiotowego załącznika, wpłynęło dopiero po zamknięciu rozprawy, - art. 91 ppsa, poprzez jego niezastosowanie wobec nie zawiadomienia stron o rozprawie, która powinna być przeprowadzona w celu rozpatrzenia istotnej okoliczności mającej wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd pierwszej instancji pogląd na temat nie zapoznania się przez SKO z analizą wymaganą do wydania decyzji wyrobił sobie na podstawie treści pisma SKO z dnia [...] zawierającego informację, że "SKO nie sporządziło na własne potrzeby kopii załącznika nr [...] do decyzji Prezydenta [...] W. Nr [...] z dnia [...] nie jest zatem w stanie przekazać kopii na potrzeby Sądu". Pismo to wpłynęło do Sądu w dniu, do którego zostało odroczone wydanie wyroku w sprawie. Sama treść tego pisma nie mogła zdaniem skarżącego skutkować jednoznacznym ustaleniem, że SKO nie zapoznało się z przedmiotowym załącznikiem. Nie można było więc uznać, że doszło do naruszenia przepisów postępowania przez SKO a tym bardziej, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd zamknął rozprawę i odroczył o czternaście dni wydanie wyroku w sprawie i jednocześnie zwrócił się do SKO o nadesłanie brakującego załącznika nr [...], zaś otrzymana odpowiedź, przesadziła o treści zaskarżonego wyroku. Strony obecne na rozprawie zostały pouczone o braku obowiązku stawiennictwa podczas ogłaszania wyroku. Wątpliwości, jakie wzbudziła odpowiedź SKO zgodnie z art. 133 ( 3 ppsa powinna skutkować otwarciem rozprawy i przeprowadzeniem jej w odniesieniu do powstałej kwestii, aby umożliwić stronom wypowiedzenie się w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Istotą obu skarg kasacyjnych w niniejszej sprawie jest zakwestionowanie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w warunkach wadliwego zdaniem wnoszących te skargi, jak to wynika jednoznacznie z ich zarzutów oraz treści uzasadnień, przeprowadzenia postępowania w związku z zamknięciem rozprawy, zobowiązaniem organu do "uzupełnienia akt o wskazany dokument" oraz wskazania terminu ogłoszenia wyroku. Przepis art. 133 ( 1 ppsa wymaga, aby sąd administracyjny wydał wyrok po zamknięciu rozprawy "na podstawie akt sprawy". Oczywiste jest, iż akta sprawy przed wydaniem wyroku powinny być bez względu na treść zarzutów podniesionych w skardze /art. 134 ( 1 ppsa/, poddane szczegółowej analizie w aspekcie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia tak w zakresie prawa procesowego jak i materialnego. Przepis art. 133 ( 2 ppsa przewiduje możliwość otwarcia na nowo zamkniętej rozprawy, ma on przy tym charakter uznaniowy, od sądu zatem zależy, czy zachodzą okoliczności uzasadniające otwarcie na nowo rozprawy. Stosownie do art. 133 ( 3 natomiast obowiązkiem sądu jest otwarcie na nowo rozprawy, która już została zamknięta, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. W skargach kasacyjnych wywodzi się, iż wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji, który zamknął rozprawę i odroczył termin ogłoszenia wyroku, w sytuacji, gdy powziął wątpliwości co do kwestii dysponowania przez strony postępowania sądowo-administracyjnego /w tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W./ załącznikiem nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy, a także zapoznania się z tym dokumentem, miał właśnie obowiązek wynikający z art. 133 ( 3 ppsa otwarcia rozprawy na nowo, wyznaczenia nowego terminu rozprawy i dopiero po umożliwieniu stronom zapoznania się z ujawnioną, w ocenie Sądu nową /istotną jak to wynika ze sposobu rozstrzygnięcia zaskarżonym wyrokiem/ okolicznością, zajęcia stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela zasadność powyższego stanowiska. Nie może budzić wątpliwości, że jak to podnosi się w skargach kasacyjnych, Sąd pierwszej instancji wypełniając prawidłowo powierzone mu przez ustawodawcę zadanie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ ma obowiązek dokładnie zapoznać się z aktami sprawy. Stwierdzenie przez sąd, iż konieczne jest uzupełnienie tych akt, powinno przede wszystkim skutkować odroczeniem rozprawy i wydaniem postanowienia zobowiązującego strony w takim zakresie, jaki jest konieczny do umożliwienia rozstrzygnięcia sprawy. Przepis art. 139 ( 1 ppsa przewiduje możliwość odroczenia ogłoszenia wyroku na czas do czternastu dni, który to termin może być tylko raz przedłużony co najwyżej o siedem dni, jednakże odroczenie ogłoszenia wyroku nie jest uzależnione od woli sądu, gdyż z treści wymienionego przepisu jednoznacznie wynika, że może ono nastąpić wyłącznie "w sprawie zawiłej". Trudno generalnie przesądzić, czy każda wątpliwość wynikająca na tle zawartości /kompletności/ akt sprawy będzie powodowała uznanie, że sprawa ma charakter zawiłej w rozumieniu art. 139 ( 1 ppsa i daje sądowi możliwość odroczenia terminu ogłoszenia wyroku, jednakże powinno się przyjąć, że odroczenie to połączone z żądaniem uzupełnienia akt, powoduje zaistnienie szczególnej sytuacji, w której to z materiałem uzupełnianym może zapoznać się wyłącznie sąd. Każdorazowo, należy więc rozważyć, czy zachodzi okoliczność określona w art. 133 ( 3 ppsa, to jest w wyniku uzupełnienia akt, względnie braku ich uzupełnienia, zachodzi nowa, istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność, która ujawniła się dopiero po zamknięciu rozprawy. W niniejszej sprawie rację mają wnoszący skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie miał warunków do wydania zaskarżonego wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję wyłącznie z tego względu, iż wobec informacji Samorządowego Kolegium wezwanego do uzupełnienia akt, że nie ma możliwości wykonać tego żądania, należało uznać, że nie w pełni zapoznało się z aktami. Z akt sprawy wynika bowiem, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie budzący wątpliwości, iż przedmiotowy załącznik nr [...] do decyzji organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie znajdował się i nadal znajduje się w aktach sprawy. Wprawdzie akta te są dość obszerne, zawierają wiele egzemplarzy przedmiotowej decyzji bez załączników, lub tylko tego właśnie załącznika, są więc nieuporządkowane, co zapewne wprowadziło Sąd w błąd, jednakże mógł on skorzystać z uprawnień do zwrotu akt organowi celem ich uporządkowania. Wydanie natomiast zaskarżonego wyroku w wyniku przyjęcia, że organ wydał zaskarżoną decyzję nie zapoznając się z dokumentacją administracyjną /chodzi bowiem o załącznik do decyzji, a więc stanowiący jej część integralną/ znajdującą się w aktach, po zamknięciu rozprawy, wezwaniu do uzupełnienia akt przy wadliwym założeniu, że nie są one kompletne, a następnie uchyleniu zaskarżonej decyzji bez skorzystania z instytucji określonej w art. 133 ( 3 ppsa /otwarcia rozprawy na nowo i zapoznania stron z zaistniałymi okolicznościami/ niewątpliwie narusza nie tylko ten przepis, ale również art. 139 ( 1 ppsa, art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa oraz art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 185 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa, stosownie do którego stronie, która wniosła skargę kasacyjną należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.