II OSK 2030/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 878/05 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 lipca 2006 r. oddalił skargę M. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W podstawach powołanego wyroku przedstawiono następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) nakazał M. Ł. rozbiórkę ganku, tarasu i garażu dobudowanych do budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że właścicielka nieruchomości od roku 1996 prowadziła bez stosownego pozwolenia roboty budowlane przy rozbudowie budynku mieszkalnego, zaś z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się inwestycja oraz okoliczność, że inwestorka nie posiadała ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, koniecznym było nakazanie rozbiórki. Odwołując się od tej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie zasad racjonalnej gospodarki wskazując, iż koszt wyburzenia będzie niewspółmierny do uchybienia wymogom prawa budowlanego. Nadto strona podkreśliła, że dobudowany taras, ganek i pomieszczenie gospodarcze nie naruszają zasad bezpieczeństwa i nie utrudniają sąsiadom korzystania ze swoich nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując, iż w myśl art. 48 Prawa budowlanego nie został spełniony jeden z warunków umożliwiający legalizację, bowiem inwestorka nie posiada ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, a dla tego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. Ł. zażądała uchylenia w/w decyzji, zarzucając organowi II instancji naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, a także niewłaściwą interpretację art. 24 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Skarżąca wskazała, iż wobec braku planów zagospodarowania przestrzennego w większości jednostek administracyjnych przyjęte przez organy obu instancji stanowiska naruszają wykładnię celowościową art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i odwołał się do argumentacji, jaką zaprezentował w uzasadnieniu swojej decyzji. W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej przedstawił pismo procesowe wraz z załączonymi wydrukami orzecznictwa na potwierdzenie stanowiska skarżącej. Wskazano również na restrykcyjny charakter przepisów art. 48 Prawa budowlanego i konieczność szczególnie dokładnego jego stosowania z uwagi na ograniczenie prawa własności przez zawartą w nim normę. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, powołał się na treść art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) i stwierdził, iż ustalenie przez organ, że dany obiekt budowlany jest w budowie lub został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, pociąga za sobą - co do zasady - obowiązek wydania decyzji o rozbiórce w trybie art. 48 ust. 1 powołanej ustawy. Przed podjęciem tej decyzji organ jest jednak zobowiązany do sprawdzenia, czy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 48 ust. 2 umożliwiające jego legalizację. W dalszej kolejności Sąd wskazał, iż legalizacja, w myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest możliwa wyłącznie wówczas, gdy budowa jest zgodna z określonymi w odpowiednich aktach zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Sąd I instancji również podniósł, że zgodnie z orzecznictwem uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi warunek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a więc wprowadzenie warunku ostateczności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu do art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego "stanowi wyraz tej zaznaczonej w orzecznictwie i doktrynie tendencji i jednoznaczne rozszerzenie jej oddziaływania również na regulację dotyczącą legalizacji samowoli budowlanej". Sąd I instancji dodał także, iż zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz również - w sytuacji braku planu - z ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Podsumowując swoje rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż używając w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego określnika "w szczególności" ustawodawca przesądził, dla możliwości legalizacji samowoli budowlanej, kluczowe znaczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo w sytuacji jego braku - ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem wobec braku w rozpatrywanej sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego przedmiotową inwestycję oraz nielegitymowania się przez skarżącą ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla dokonanej rozbudowy budynku mieszkalnego orzeczony nakaz rozbiórki był w pełni uzasadniony. Sąd I instancji dodał na koniec, iż wobec takiego brzmienia norm zawartych w art. 48 Prawa budowlanego niedopuszczalna byłaby rozszerzająca interpretacja woli ustawodawcy jak żądała tego skarżąca Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła M. Ł., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucono: – naruszenie przepisów postępowania - art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nie podjęcie działań zmierzających do skierowania pytania prawnego w trybie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102 poz., 643) co do zgodności art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z artykułami: 21 ust. 1, 32 ust. 1 i 2, 45 ust. 1, 64 ust. 1, 2 i 3, 75 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji R.P., – naruszenie przepisów Konstytucji R.P. tj. artykułów: 21 ust. 1, 32 ust. 1 i 2, 45 ust. 1, 64 ust. 1, 2 i 3, 75 ust. 1 i 77 ust. 2 przez błędną wykładnię i stosowanie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze kasacyjnej zawarto również wniosek o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego, co do konstytucjonalności art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, w części w jakiej uzależnia on wszczęcie postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej od istnienia planu zagospodarowania przestrzennego oraz od posiadania ostatecznej w dacie wszczęcia postępowania rozbiórkowego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że brak planu zagospodarowania przestrzennego nie może rzutować negatywnie na prawa obywateli, gdyż nie mają oni wpływu na opracowanie takiego planu, a ustawodawca nie zakreślił terminu do przyjęcia nowych planów. To oznacza, że art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego narusza wskazane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy Konstytucji. Dalej wywiedziono, że warunek istnienia w dacie wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy także narusza wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Konstytucji, bowiem uniemożliwia skuteczną obronę nawet w sytuacji, gdy w toku postępowania rozbiórkowego sprawca samowoli uzyska pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. W skardze kasacyjnej również podniesiono, że zaprezentowana przez Sąd I instancji wyłącznie wykładnia literalna art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie może się ostać, stąd skarżąca wnosi o skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność tego przepisu z Konstytucją i kpa. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis art. 48 ust. 2 narusza Konstytucyjne zasady: ochrony własności, równości wobec prawa, równej ochrony własności i prawa dziedziczenia, istotę własności jak i nie sprzyja zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Ponadto, warunkując wszczęcie postępowania legalizacyjnego od istnienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, przepis ten uniemożliwia konwalidację czynności administracyjnych (a wiec uzyskanie w trakcie postępowania rozbiórkowego decyzji o warunkach zabudowy) a tym samym pozostaje bez merytorycznego wpływu na bieg postępowania w sprawie rozbiórki, co narusza artykuły: 7, 8, 9, 11, 75 § 1, 77 § 1 i 2 oraz 80 kpa. Ponadto gdyby do wydania pozytywnej dla strony decyzji o warunkach zabudowy doszło po zakończeniu postępowania w sprawie rozbiórki, to strona nie mogłaby skorzystać z trybów nadzwyczajnych dotyczących wzruszenia decyzji prawomocnej, co wskazuje na niezgodność art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z artykułami: 145 § 1 pkt 5 i 7, 154, 155 i 156 § 1 pkt 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności wskazane w art. 183 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny związany był wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami kasacyjnymi. Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 135 ppsa. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Wynikający z powołanego przepisu obowiązek sądu I instancji wyjścia poza granice skargi i objęcia kontrolą i orzekaniem także aktów lub czynności, o których mowa w tym przepisie, i dla potrzeb w nim określonych, nie pozostaje w związku z instytucją pytań prawnych przedstawianych Trybunałowi Konstytucyjnemu. Art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (podobnie art. 193 Konstytucji R.P.) uprawnia sąd do zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności danej normy prawnej z Konstytucją, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Uprawnienie to wiąże się z powzięciem przez sąd wątpliwości co do konstytucyjności przepisu. Brak takich wątpliwości sądu, a w konsekwencji nie skorzystanie z możliwości zwrócenia się do Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi naruszenia art. 135 ppsa tj. normy procesowej regulującej - jak wyżej wskazano- inne zagadnienia. Usprawiedliwiony okazał się natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Wojewódzki Sad Administracyjny prawa materialnego - art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez zastosowanie w rozpoznawanej sprawie tych unormowań zawartych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, które naruszają konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Problem konstytucyjności postanowień art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P.37/06 (opubl. w Dz. U. Nr 247 poz. 1844) Trybunał orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że nie sposób uznać za zgodną z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości regulację różnicującą w praktyce sytuację poszczególnych inwestorów według kryterium obowiązywania albo nieobowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Trybunał dodał także, iż jakkolwiek wspólną cechą istotną sprawców samowoli jest dopuszczenie się przez nich złamania obowiązującego prawa, to jednak ich sytuacja w postępowaniu legalizacyjnym nie może zależeć od czynnika, na który nie mają oni wpływu, czyli uchwalenia na danym terenie planu miejscowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takowego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia wymienionego postępowania. Powinna zatem istnieć, zdaniem Trybunału, możliwość wykazania zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. W przedstawionych wyżej okolicznościach zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego okazał się zasadny. Skoro przy tym naruszenie to pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy, to skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu. Gdy chodzi o zarzut, który nie był wyartykułowany w podstawach kasacyjnych, a jedynie w ich uzasadnieniu, a więc zarzut niezgodności art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (przepisu prawa materialnego) z licznymi przepisami kpa (przepisami prawa procesowego), jest on niezrozumiały i tym samym wymyka się kontroli Sądu. Należy bowiem wskazać, iż do prawa materialnego należą te normy, które ustanawiają merytoryczne obowiązki i prawa, regulują zachowanie się różnych podmiotów w społeczeństwie i te normy prawa materialnego mają charakter pierwotny. Z kolei prawo formalne (procesowe) tworzą te wszystkie normy, które odnoszą się do organizacji aparatu dbającego o przestrzeganie prawa materialnego oraz do trybu dochodzenia praw i egzekwowania obowiązków wyznaczonych przez prawo materialne. Oczywiście, prawo materialne jest ściśle związane z prawem procesowym, jednakże nie ma możliwości, aby stawiać w opozycji normy prawa materialnego i prawa procesowego, co przesądza o bezzasadności tego zarzutu. Na koniec stwierdzić trzeba, że ukształtowany powołanym wyżej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stan prawny czyni bezprzedmiotowym wniosek zawarty w skardze kasacyjnej o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego dotyczącego - ogólnie rzecz ujmując - konstytucyjności art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.