II OSK 1830/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz ( spr.) sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Ol 418/06 w sprawie ze skargi B. I. i D. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną. II OSK 1830 / 06 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 lipca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wniesioną przez B. I. i D. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...], którym na skarżące nałożono obowiązek przedstawienia oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w miejscowości Ł., dz. nr [...], gmina K.. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 61, art.62 ust.3 oraz art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003, Nr 207, poz.2016 z późn. zm.). W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. słusznie nałożył wskazany wyżej obowiązek, bowiem przedstawienie oceny bądź ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego da możliwość orzeczenia, jakie czynności należy wykonać w celu rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji na mocy art. 66 ustawy Prawo budowlane. W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na postanowienie B. I. i D. P. zarzuciły, iż organ odwoławczy rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 62 w zw. z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, a przez to naruszył przepisy art. 7 i art.77 k.p.a. Skarżące podniosły, że w/w obowiązek został nałożony bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wymaganego przez art. 62 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, nadmieniając, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E., już dwukrotnie nakładał na skarżące obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego przedmiotowego obiektu mieszkalnego, jednak wskutek uchybień proceduralnych, rozstrzygnięcia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego rozstrzygnięciami kasatoryjnymi Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał podstawy do zastosowania w sprawie art. 136 k.p.a. i mógł uzupełnić postępowanie dowodowe na podstawie wskazanego wyżej przepisu, gdyż nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z tych też względów uzasadnionym było przeprowadzenie przez organ odwoławczy w dniu [...] oględzin przedmiotowego budynku. Oględziny te wykazały ugięcie kalenicy, wygięcie gzymsu zewnętrznego oraz spękania ścian zewnętrznych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że przeprowadzenie i sporządzenie z tej czynności protokołu, spełniającego wymogi określone przepisami k.p.a., uzupełnia materiał dowodowy zebrany w sprawie i czyni kompletnym postępowanie wyjaśniające, konieczne do nałożenia kwestionowanego obowiązku. Uchybienia proceduralne, podniesione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej przez B. I., nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, ponieważ zostały one usunięte częściowo przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a ostatecznie przez organ odwoławczy. Bezzasadny jest więc zdaniem Sądu pierwszej instancji zarzut skargi o naruszeniu art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie z art. 62 ust.3 oraz art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego stwierdzając, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, jest władny nałożyć na właściciela obowiązek przeprowadzenia kontroli stan technicznego i zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu istniał obowiązek dostarczenia w określonym terminie oceny technicznej (art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego). Same wypowiedzi strony skarżącej na rozprawie, zdaniem Sądu świadczą o tym, iż zdaje ona sobie sprawę z tego, że budynek nie jest we właściwym stanie technicznym, lecz nie przeprowadza remontu z powodu braku środków finansowych i z tych samych powodów kwestionuje nałożenie na nią obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej. Stwierdzając zatem, iż nałożenie na skarżące obowiązku przedstawienia oceny stanu technicznego należącej do nich części budynku, nie naruszyło przepisów prawa materialnego ani też przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. I. i D. P. zaskarżając go w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie: 1) naruszenia art.145 § 1 pkt.1 lit "a" p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią i stosowaniem art.62 ust.3 i art.81 c ust.2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że określenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w E. w postanowieniu z dnia [...] obowiązku "oceny stanu technicznego budynku" spełnia dyspozycje tych przepisów, 2) naruszenia art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez przyjęcie, że podstawowy dokument do nałożenia obowiązku oceny stanu technicznego o czym wyżej - jakim jest protokół oceny stanu technicznego z dnia [...] jest uzupełnieniem postępowania dowodowego i nie wymaga uchylenia postanowienia II instancji. Wskazując na powyższe zarzuty autor kasacji wniósł "o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy" do Sądu I instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania w/g norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej kasacji wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w E. wydał postanowienie o wykonaniu oceny stanu technicznego budynku w terminie do dnia [...] nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego. Podstawowym dokumentem na okoliczność zasadności tej czynności powinien być protokół oględzin. Protokół taki sporządzono dopiero na jeden dzień przed wydaniem postanowienia organu II instancji i organ ten nie rozważał tegoż protokołu jak wynika z uzasadnienia. Sąd bezpodstawnie zdaniem strony skarżącej zatem przyjął, iż nastąpiło uzupełnienie postępowania. Naruszona została tym samym zasada z art. 15 k.p.a., zgodnie z którą strona ma prawo by jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Zasadę tą potwierdza art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie dowodu z opinii z [...] narusza tę zasadę, a postępowanie dowodowe było w zasadzie prowadzone poza I instancją. Błędna jest także, zdaniem strony skarżącej, interpretacja art. 62 ust. 3 i art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego zawarta w postanowieniu organu I instancji, bowiem odmienne znaczenie tych przepisów uniemożliwia ustalenie, czego faktycznie żąda organ. Skarga kasacyjna wniesiona przez D. P. została postanowieniem z dnia 18. 10.2006 r. odrzucona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna B. I. nie jest zasadna. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, iż nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art.145 § 1 pkt.1 lit "a" p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią i stosowaniem art. 62 ust.3 i art.81 c ust.2 Prawa budowlanego. Błędną wykładnię przytoczonych norm strona skarżąca upatruje w tym, iż art. 62 ust. 3 ustawy Prawa budowlanego mówi o ekspertyzie stanu technicznego, zaś art. 81 c ust. 2 ustawy dotyczy oceny stanu technicznego, a taka sytuacja zdaniem skarżącej powoduje niepewność co do tego czego żąda organ. Zwrócić należy uwagę na treść powyższych norm prawa materialnego w uwzględnieniu ich brzmienia na dzień wydania decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji. I tak w myśl art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane "właściwy organ - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części." Zgodnie z kolei z art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane "organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia." Tak więc o obowiązku przedstawienia (dostarczenia) ekspertyzy w określonych warunkach mówi zarówno art. 62 ust. 3 ustawy, jak i art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli zważyć, iż w obu tych przepisach mowa jest o organach właściwych, że w obu sytuacjach odwołują się one do "nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu", czy też stanu technicznego obiektu budzącego "uzasadnione wątpliwości " , w obu tych normach prawnych obowiązek dostarczenia ekspertyz stanu technicznego nałożono na osoby ( ust. 1 omawianych przepisów) wśród których są też właściciele nieruchomości – to nie można podzielić poglądu kasacji, iż powołanie obu tych norm stanowi taką wadę, która winna skutkować tylko z tego względu uchyleniem kontrolowanego postanowienia, tym bardziej, że nie jest uprawniony zarzut, iż przytoczenie wskazanych wyżej przepisów powoduje niepewność co do tego czego żąda od strony organ. Z treści bowiem postanowienia jasno wynika, iż nałożono między innymi na skarżącą obowiązek przedstawienia w określonym czasie oceny stanu technicznego budynku. Trafnie w tej sytuacji wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku, iż takie orzeczenie znajdowało oparcie w art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji nie miał też Sąd pierwszej instancji podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie normy art. 145 § 1 pkt.1 lit "a" p.p.s.a., a tym samym nie można uznać za skuteczny zarzutu kasacji uchybienia tej normie prawnej przez jej niezastosowanie. Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. Uchybienia tej normie prawnej autor kasacji upatruje w fakcie, iż podstawowy dokument do nałożenia obowiązku dostarczenia oceny stanu technicznego obiektu stanowi protokół, który w niniejszej sprawie sporządzono w toku postępowania odwoławczego. Stwierdzić należy, iż organ odwoławczy ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek stosowania przepisu art. 136 k.p.a., na co też trafnie wskazano w zaskarżonym wyroku. Jeśli więc organ odwoławczy uzupełnił postępowanie dowodowe w wyniku, które ustalono stan faktyczny, nawiasem mówiąc nawet w kasacji nie kwestionowany co do tych wyników, a potwierdzony też przez skarżące przed Sądem pierwszej instancji, że w sprawie wydano postanowienia przed organami zarówno I, jak i II instancji, to w żadnym wypadku nie można Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu skutecznie zarzucić, iż zaakceptował stan, w którym organ dopuścił się uchybienia art. 15 k.p.a. Zważywszy na przedstawione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.