I SA/Gl 667/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Wiciak (sprawozdawca), Sędzia NSA Ewa Karpińska, Asesor WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant Anna Florek, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w Ł. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy w przedmiocie ulg w spłaceniu należności pieniężnych oddala skargę. Działając w oparciu o przepisy art.18 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym(t.j. Dz. U. z 2001r.Nr.142 poz.1591 ze zm.)w zw. z §2ust. 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy w Ł. z dnia [...] 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności gminy z tytułu należności pieniężnych ,do których nie stosuje się przepisów ustawy-Ordynacja podatkowa, oraz udzielania innych ulg w spłacie należności, a także organów do tego uprawnionych , w brzmieniu ustalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] 2004r.Rada Gminy w Ł., uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2005r. umorzyła część wierzytelności gminy w kwocie [...]zł. należnej od Wójta Gminy z tytułu utraty wynagrodzenia w związku z niezłożeniem w ustawowym terminie informacji o prowadzonej działalności gospodarczej przez małżonkę. Od uchwały tej w trybie art.93ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł skargę Wojewoda [...] domagając się stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis stanowiący podstawę prawną zaskarżonej uchwały upoważnia Radę Gminy do rozkładania na raty lub umarzania wierzytelności dotyczących Wójta Gminy. Rada Gminy w Ł. podejmując zaskarżoną uchwałę określiła wyłącznie wysokość kwoty, podlegającej umorzeniu, należnej od Wójta Gminy z tytułu utraty wynagrodzenia w związku z niezłożeniem w ustawowym terminie informacji o prowadzonej działalności gospodarczej przez małżonkę, nie wskazała natomiast przesłanki uzasadniającej podjęcie przez nią decyzji o umorzeniu wierzytelności należnej od Wójta Gminy. Przesłanki te zostały enumeratywnie wymienione w § 1 ust. 1 uchwały nr [...] , zgodnie z którym umorzenie wierzytelności jest możliwe w sytuacji, gdy: 1) wierzytelności nie ściągnięto w toku zakończonego postępowania likwidacyjnego lub upadłościowego, 2) dłużnik zmarł bez pozostawienia spadkobiercy, 3) nie można ustalić miejsca pobytu dłużnika, 4) ściągniecie wierzytelności zagraża ważnym interesom dłużnika, a w szczególności jego egzystencji, 5) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej wierzytelności, lub postępowanie egzekucyjne okazało się bezskuteczne. W przedmiotowej sprawie Rada Gminy nie wykazała jednakże, która z wymienionych przesłanek zaistniała i była podstawą do podjęcia stosownych czynności. Nadto Wojewoda [...] zarzucił, iż Rada Gminy postanowiła w przepisie §2 ust. 1 swej uchwały z dnia 19 kwietnia 2002r., że Wójt Gminy, z zastrzeżeniem ust. 2 może rozłożyć na raty wierzytelność w wysokości nie przekraczającej 5000 zł, oraz umorzyć wierzytelność do kwoty nieprzekraczającej 1500 zł. Jednocześnie § 2 ust. 2 uchwały stanowi, że w sprawach rozkładania na raty lub umarzania wierzytelności dotyczących między innymi Wójta Gminy właściwa jest wyłącznie Rada Gminy. Nie oznacza to w przekonaniu organu nadzoru, że Rada Gminy może rozłożyć na raty bądź umorzyć wierzytelność dotyczącą Wójta w dowolnej wysokości, gdyż kwoty do jakich może to uczynić są określone w § 2 ust. 1 uchwały. Zastrzeżenie, o którym mowa w ww. przepisie dotyczy więc jedynie podmiotu upoważnionego do umorzenia bądź rozłożenia na raty, nie zaś wysokości kwot do jakich można to uczynić. W końcu podniesiono, że przedmiotowa uchwała stanowi w rzeczywistości próbę obejścia skutków prawnych, związanych z niezłożeniem przez Wójta Gminy w ustawowym terminie informacji o prowadzonej działalności gospodarczej przez małżonkę. Niewypełnienie wskazanego obowiązku powoduje bowiem z mocy prawa utratę wynagrodzenia za okres, od dnia w którym powinno być złożone oświadczenie, do dnia jego złożenia. Sankcja ta wynika wprost z przepisu art. 24 k ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wypłacane w tym przypadku Wójtowi Gminy wynagrodzenie należy traktować jako świadczenie nienależne, który jest on obowiązany zwrócić. Tymczasem Rada Gminy kwestionowaną uchwałą postanowiła usunąć skutki wynikające z obowiązujących w tym zakresie przepisów. Odpowiadając na skargę Rada Gminy w Ł. wniosła o jej oddalenie. Wskazano na wstępie, że skarżący działający jako organ nadzoru winien wykazać, iż objęta skarga uchwała narusza konkretną normę prawną. Zakładając, iż istota skargi sprowadza się do zarzutu obejścia skutków prawnych wynikających z nałożenia na Wójta Gminy sankcji wynikających z art.24 k ust.1 ustawy o samorządzie gminnym ,wskazano ,że skarżący nie wyjaśnił na czym miało polegać obejście prawa w odniesieniu do sytuacji gdy zaskarżona uchwała nie ustala ani nie modyfikuje sankcji wynikającej z mocy prawa. Gdy zaś chodzi o zarzut naruszenia §2ust.2 uchwały Rady Gminy w Ł. Nr [...] z dnia [...] 2002r.to wskazano, że kompetencja rad gminy do ustalania zasad umarzania służących jej wierzytelności do których nie stosuje się Ordynacji podatkowej, wynika z art.34 a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych a ta norma nie zawiera żadnych ograniczeń kwotowych po przekroczeniu których kompetencja rady gminy przechodziłaby na inny organ. Odnośnie zaś zarzutu naruszenia tej normy poprzez niewskazanie zaistnienie których z możliwych przesłanek zadecydowało o umorzeniu wierzytelności, to podkreślono ,że istotne dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest to, czy istnieje podstawa prawna wydania takiego aktu a nie fakt jej powołania w uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :skarga okazała się niezasadna. Rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej uchwały należy rozpocząć od stwierdzeń natury ogólnej dotyczących prawnych uregulowań działalności gmin. Zgodnie z art.2 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 199oroku o samorządzie gminnym( tj. Dz.U. z 2001r.Nr.142 poz.1591ze zm.)gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Z ust.3 art.2 wynika zasada podniesiona do rangi zasady konstytucyjnej(art.165 Konstytucji RP) a mianowicie zasada samodzielności gminy która podlega ochronie sądowej. Skoro gmina wykonuje zadania publiczne, przeto musi być oczywiste, że państwo musi mieć wpływ na ich podejmowanie i wykonywanie. Równie oczywiste jest jednak to, że wpływ ten nie może przekreślać samodzielności gminy w wykonywaniu zadań. .Posłużenie się zatem przez ustawodawcę w art.85 ust.1 powołanej ustawy kryterium zgodności z prawem jako kryterium sprawowania nadzoru nad działalnością komunalną koresponduje ściśle z art. 2 ust. 3 ustawy w którym -jak już wywiedziono- zawarto zasadę sądowej ochrony samodzielności gminy. Tylko bowiem takie kryterium zapewnia istnienie rzeczywistej samodzielności w granicach prawa i gwarantowanej prawem i zapewnienie jej ochrony prawnej. Uwagi te odnoszą się również do sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego sprawowanej na podstawie art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr.153 poz.1270). Zgodnie z art.147 tej ustawy Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa we art. 3 § 2 pkt. 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części ,albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Tylko zatem wykazana w skardze nieważność uchwały organu gminy może doprowadzić do uwzględnienia skargi. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji pojęcia nieważności uchwały. Opierając się zatem na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważność uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Rozważyć zatem należy na wstępie zasadność zarzutu naruszenia wspomnianego już §2ust.2 uchwały Rady Gminy Ł. z dnia [...] 2002 roku w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności gminy z tytułu należności pieniężnych do których nie stosuje się ustawy –Ordynacja podatkowa(...) Otóż w punkcie wyjścia należy wskazać ,że generalnie rzecz biorąc ,uprawnienie rady gminy, czyli organu stanowiącego do umarzania takich należności pieniężnych wynika z art.34 a ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazać organy do tego uprawnione. Cytowany przepis upoważnił m.in. radę gminy do ustalenia szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności jej jednostek organizacyjnych z tytułu niektórych należności pieniężnych. Przepis ten, jest odpowiednikiem art. 34 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który upoważnił Radę Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat niektórych należności pieniężnych państwowych jednostek sektora finansów publicznych. Ustawa nakazała Radzie Ministrów uwzględnić: l) przesłanki uzasadniające umorzenie, odroczenie lub rozłożenie na raty należności, 2) rodzaje i zakres udzielanych ulg w spłacaniu należności, 3) wskazanie organów właściwych do umarzania należności, odraczania lub rozkładania na raty, w zależności od wysokości kwot udzielonej ulgi. Godzi się wskazać w tym miejscu na szczególną konstrukcję §5 wydanego na tej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 stycznia 2001 r.(Dz.U.Nr.6 poz.54 ze zm.) Określa on w ust.1 ograniczone kwotowo kompetencje podmiotów wymienionych w tym przepisie do stosowania rzeczonych ulg, wskazując równocześnie w ust.2,że jeżeli między innymi wartość należności głównej jest wyższa niż kwota, o której mowa w ust. 1 ,do umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności jest uprawniony dysponent części budżetowej, w rozumieniu art. 67 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Uchwała Rady Gminy z dnia [...] 2002 r. takiej konstrukcji kompetencji do decydowania o stosowaniu omawianych tu ulg nie zawiera, tym niemniej nie można pominąć, przy rozważaniach o legalności zaskarżonej uchwały zasady samodzielności gminy w ogóle, a w szczególności -wynikającej z art.51 ustawy o samorządzie gminnym samodzielności gospodarki finansowej gminy. W tym kontekście trafnie- w ocenie Sądu -zauważa Rada Gminy w odpowiedzi na skargę, że w przepisach ustawy o finansach publicznych nie zawarto normy ograniczającej kwotowo uprawnienie rady gminy do stosowania omawianych ulg. Byłby to bowiem przejaw ograniczenia zasady samodzielności gmin. W takim zatem stanie prawnym organem suwerennym do decydowania o losach własnych wierzytelności ,co do zasady cywilnoprawnych jest rada gminy. Rada gminy w Ł. powoływaną już uchwałą z dnia [...] 2002r.w brzmieniu nadanym uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2004 r. część swych ustawowych kompetencji przekazała wójtowi gminy, ograniczając je wszakże kwotowo.(§2 st.1) W sytuacji jednak, gdy stosowanie owych ulg dotyczy wójta gminy bądź innych osób wymienionych w § 2 ust. 2 owe uprawnienia ustawowe "powracają" do organu stanowiącego gminy, czyli jej rady. Można zatem przyjąć, że rada gminy nie jest ograniczona kwotowo w orzekaniu w tym przedmiocie. Co się tyczy zarzutu "obejścia prawa" to stwierdzić należy, iż na samym fakcie umorzenia wierzytelności gminy wobec wójta gminy wynikających z naruszenia normy art.24 k ust.1 ustawy o samorządzie gminnym nie można budować zarzutu obejścia prawa przez zaskarżoną uchwałę. Skarga nie przytacza żadnych innych argumentów wskazujących na to, że Rada Gminy w Ł. przekroczyła skarżoną uchwałą granice chronionej ustawowo samodzielności gminy. W ocenie Sądu nie stanowi naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały niewskazanie w jej podstawie prawnej tej jednostki redakcyjnej uchwały nr [...] z dnia [...] 2002 roku która określa przesłanki umorzenia wierzytelności, w sytuacji gdy nie może budzić wątpliwości iż istniała podstawa materialnoprawna do podejmowania uchwały w tym przedmiocie a jej przesłanką faktyczną jest ważny interes dłużnika, na co wskazano w odpowiedzi na skargę. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi orzeczono o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U.nr.153 poz.1270)