I OSK 1785/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędziowie NSA Zbigniew Rausz /spr./, Barbara Skrzycka - Pilch, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 825/05 w sprawie ze skargi A. Z. na czynność Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 18 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 825/05 odrzucił skargę A. Z. na czynność Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] w przedmiocie zwrotu odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby. W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że A. Z. złożył w dniu 22 XII 2004 r. wniosek do Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] o wypłatę zaległych świadczeń pieniężnych należnych mu z tytułu uchylenia decyzji o wypowiedzeniu stosunku służbowego wraz z odsetkami, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 IX 2004 r. sygn. akt II SA 2883/03. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dowódca jednostki Wojskowej nr [...] podjętą na podstawie art. 104 § 1 kpa w związku z art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 11 IX 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750) przyznał starszemu sierżantowi A. Z. odsetki ustawowe za zwłokę w wypłacie należnych świadczeń pieniężnych od dnia 1 lutego 2004 r. do dnia 20 XII 2004 r. w kwocie 1.265,27 zł. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w osnowie decyzji nie rozstrzygnął natomiast o wypłacie, bądź odmowie wypłaty, zaległych świadczeń pieniężnych. Dopiero w uzasadnieniu decyzji podano, że w związku z przywróceniem st. sierż. A. Z. do pracy dokonano ustalenia wszystkich należnych mu świadczeń pieniężnych i ich wysokości, a następnie z tak ustalonej kwoty potrącono wypłacone wcześniej świadczenia tytułem odprawy oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w łącznej kwocie 9.075,51 zł. Obie te należności potraktowano jako świadczenia nienależne wobec anulowania decyzji o zwolnieniu ze służby zawodowej. W związku z odwołaniem skarżącego organ wyższego stopnia decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] pismem z dnia [...] zajął stanowisko, w którym stwierdził brak podstawy do wypłaty przedmiotowych należności, wskazując, że art. 77 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie ma w sprawie zastosowania, gdyż sąd przywracając zainteresowanego do służby konwalidował tym samym fakt jego zwolnienia, a zatem żołnierz nie miał tytułu do odprawy związanej ze zwolnieniem ze służby. Pismem z dnia 22 VIII 2005 r. pełnomocnik skarżącego w trybie art. 52 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wobec braku odpowiedzi ze strony organu na to wezwanie, pełnomocnik skarżącego złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...], wskazaną w piśmie z dnia [...]. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organ dopuścił się naruszenia prawa, tj. art. 103 ustawy z dnia 11 IX 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 z późn. zm.), zgodnie z którym z uposażenia żołnierza zawodowego mogą być dokonywane potrącenia w granicach i na zasadach określonych w przepisach o wynagrodzeniu za pracę, poprzez dokonanie potrącenia w sposób niezgodny z przepisami o wynagrodzeniu za pracę, art. 77 ww. ustawy poprzez przyjęcie, że wypłacone skarżącemu świadczenia tytułem odprawy oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem go ze służby, jako świadczenia nienależne wobec anulowania decyzji o zwolnieniu go ze służby zawodowej, podlegają zwrotowi, podczas gdy z treści tego przepisu wyraźnie wynika, iż uposażenie i inne należności, o których mowa w art. 73 ww. ustawy (należności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej), pobrane przez żołnierza zawodowego, przysługujące mu według zasad obowiązujących w dniu wypłaty, nie podlegają zwrotowi, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] wniósł o oddalenie skargi na czynności wskazane w piśmie z dnia [...] nr [...] ewentualnie o jej odrzucenie z powodu wniesienia jej przez pełnomocnika skarżącego po upływie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niedopuszczalna. Sąd podkreślił, że załatwienie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa przed powołanym do tego organem, może nastąpić jedynie w formie władczej ingerencji administracji publicznej w sferę praw i obowiązków jednostki. W doktrynie prawa i w judykaturze ustalony jest pogląd, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy. Elementy jakie powinna zawierać decyzja administracyjna określa art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie utrwalił się pogląd, że pisma organu administracyjnego należy uznać za decyzją, mimo iż nie posiadają one w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeżeli zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzję. Do takich elementów zaliczyć należy oznaczenie organu wydającego decyzję, wskazanie jej adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W ocenie Sądu, pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] nr [...], skierowane do A. Z., mimo iż nie nadano mu formy decyzji, jest w istocie decyzją administracyjną wydaną przez organ pierwszej instancji, ponieważ zawiera niezbędne elementy decyzji wymagane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. oznaczenie organu wydającego akt, wskazuje adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis organu administracji. Ta minimalna liczba elementów zawartych w piśmie Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] w połączeniu z uregulowaniem prawa materialnego i procesowego odnoszącego się do sprawy, której pismo dotyczy, pozwala na ustalenie wszystkich wcześniej wymienionych składników materialnego pojęcia decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie wypowiedział się w kwestii zarzutów skrzącego, zawartych w skardze, gdyż decyzja w tej sprawie jako nieostateczna i nieprawomocna nie podlega rozpoznaniu. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, przewidziany w ustawie. Zdaniem Sądu niewyczerpanie przez stronę - przed wniesieniem skargi sądowej - środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, skutkuje niedopuszczalnością skargi. Z tego względu Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę odrzucił. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, o którym wyżej mowa, skargę kasacyjną złożył A. Z. reprezentowany przez radcę prawnego M. S., zaskarżając to postanowienie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu we Wrocławiu. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj. art. 104 i 107 § 1 kpa w związku z art. 52 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie, iż pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] nr [...] skierowane do skarżącego mimo, iż nie nadano mu formy decyzji, jest w istocie decyzją administracyjną wydaną przez organ pierwszej instancji, ponieważ zawiera niezbędne elementy decyzji wymagane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Takie ustalenie Sądu I instancji pozostające w sprzeczności z przepisami postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zdaniem sądu skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, bo nie zostało wniesione odwołanie od decyzji, a wobec tego skarga taka podlegała odrzuceniu. Skarżący podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż pismo organów zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej decyzją, należy uznać za decyzję mimo nieposiadania formy wskazanej w art. 107 kpa. Jednakże Sąd w swych rozważaniach pominął całkowicie okoliczności, iż w przedmiotowej sprawie obowiązujące przepisy prawne, tj. ustawa z dnia 11 IX 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750), nie przewiduje w sprawach świadczeń pieniężnych z tytułu zwolnienia ze służby, wydawania decyzji. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, tj. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 17 XII 1974 r. o uposażeniu żołnierzy zawodowych, przepisy prawa przewidywały wydawanie decyzji w sprawie prawa do uposażenia i określały tryb odwoławczy od tych decyzji. W obowiązującej obecnie ustawie brak jest zapisu o wydawaniu decyzji w sprawie uposażenia. Ustawodawca wskazał wyraźnie w ustawie kwestie, które mają być załatwiane decyzją. Również art. 8 obowiązującej ustawy wskazuje, iż decyzje wydawane są tylko w sprawach określonych w ustawie i tylko w tych sprawach można wnieść odwołanie do organów wyższego stopnia. W pozostałym zakresie spraw ustawa nie przewidziała zatem środka zaskarżenia. Takie stanowisko zajął również organ - Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w swoim piśmie nr [...] z dnia [...], a także organ odwoławczy - Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w decyzji nr [...] z dnia [...]. Przyjęty zatem przez pełnomocnika skarżącego sposób postępowania w sprawie, polegający na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, a następnie złożenia skargi, był zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, a także ich interpretacją zawartą w komentarzach do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W art. 52 § 1, 3 i 4 tej ustawy dokonano w ramach aktów i czynności organów administracji publicznej zaskarżalnych do sądu administracyjnego wyodrębnienia na akty i czynności, m.in. te, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (§ 3). Analiza przepisów ustawowych, na podstawie których takie akty lub czynności są podejmowane, dowodzi, że z reguły w odniesieniu do takich aktów i czynności właściwe ustawy nie przewidują środków zaskarżania i w związku z tym będzie ich dotyczyło wymaganie wynikające z art. 52 § 3 omawianej ustawy. W stosunku do tych aktów skargę do sądu administracyjnego można wnieść po uprzednim pisemnym wezwaniu organu w przewidzianym prawem terminie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący zwrócił też uwagę na fakt, iż zgodnie z art. 107 kpa w decyzji należy określić podstawę prawną jej wydania. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach w postanowieniu z dnia 18 III 1996 r. SA/Ka 347/96 wskazał, iż podstawą prawną decyzji jest przepis prawa powierzający organowi administracji załatwienie sprawy w formie decyzji. Natomiast, jak wskazano w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, która ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, brak takiego powierzenia organowi załatwiania spraw dotyczących uposażenia żołnierzy w formie decyzji. Zatem decyzja administracyjna może być wydana wyłącznie w takiej sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji. Tym samym Sąd I instancji odrzucając skargę na czynność Dowódcy jednostki Wojskowej dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 104 i 107 kpa w związku z art. 54 § 1, 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, iż pismo z dnia [...] było decyzją administracyjną, od której przysługiwało odwołanie, a nie skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując oceny zasadności wniesionej przez A. Z. skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 VII 2006 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle materiału dokumentacyjnego sprawy zarzuty postawione zaskarżonemu postanowieniu w podstawie kasacyjnej uznać trzeba za chybione. To, że pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] nr [...] kwalifikować należy jako decyzję administracyjną, jest następstwem rozstrzygnięcia decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z [...] nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy, powołując art., 138 § 2 kpa, uchylił decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] stanowiącą odpowiedź na wniosek A. Z. z dnia 22 XII 2004 r. o wypłatę zaległych świadczeń pieniężnych za rok 2004 wraz z odsetkami i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone przez organ I instancji z rażącym naruszeniem reguł procedury administracyjnej, a to art. 6, art. 9, art. 10 § 11 kpa w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, co rzutowało na rozstrzygnięcie zawarte w jego decyzji. Z rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego opartego na art. 138 § 2 kpa oraz uzasadnienia tej decyzji wynikało, że organ ten uznał, iż przedmiotowy wniosek A. Z. winien być rozpoznany w postępowaniu administracyjnym, a jeśli tak, to postępowanie to winno zakończyć się stosowną decyzją. Wprawdzie organ odwoławczy w końcowej części uzasadnienia jego decyzji stwierdza, że organ I instancji winien był rozważyć, czy istnieje podstawa po temu, by żądanie A. Z. mogło być rozstrzygnięte decyzją administracyjną, ale są to tylko ogólnikowe rozważania, a nie jednoznaczne stanowisko w tej kwestii, które do tego nie znalazło odbicia w rozstrzygnięciu decyzji. Organ II instancji bowiem nie uchylił na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzji organu I instancji i nie umorzył postępowania pierwszej instancji z uwagi na to, że jego zdaniem, w tego rodzaju sprawach, organ wojskowy nie wydaje decyzji administracyjnej, ale uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] sprawę - jako sprawę administracyjną - do ponownego rozpoznania, a więc polecił kontynuować postępowanie administracyjne ze wszystkimi z faktu tego wynikającymi konsekwencjami. Organ I instancji był rozstrzygnięciem organu odwoławczego związany. W aktach nie ma decyzji umarzającej postępowanie, jakie organ wojskowy prowadził z wniosku A. Z. z dnia 22 XII 2004 r. Zatem słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] nr [...] należy traktować jak decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Po pierwsze dlatego, że zostało ono wydane w następstwie decyzji organu odwoławczego z dnia [...], a więc w toku postępowania administracyjnego, a po wtóre, że zawiera niezbędne minimum elementów charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. W związku z tym prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, iż w niniejszej sprawie skarga sądowoadministracyjna mogła być wniesiona dopiero po wyczerpaniu przez skarżącego środków zaskarżenia, co w tym przypadku oznacza wniesienie odwołania i jego rozstrzygnięcie przez organ II instancji. Skoro nie zostały spełnione wymogi określone w art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami dministracyjnymi, warunkujące skuteczne wniesienie skargi sądowoadministracyjnej, to skarga wniesiona przez A. Z. podlegała odrzuceniu. W świetle powyższego skargę kasacyjną jako niezasadną należało na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalić.