IV SA/Wa 503/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska,, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Anna Mruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2006r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Rady Gminy O. z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia regulaminu o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków na terenie Gminy O. oddala skargę Uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Rada Gminy O. ustaliła regulamin o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków na terenie Gminy O. Uchwałę podjęto na podstawie art.7 ust.1 pkt 3 i art.18 ust.2 pkt 15 oraz art.40 ust.2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm.) oraz art.19 ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz.747 z późn.zm.). W dniu 16 lutego 2006 r. J. B. wniósł za pośrednictwem Rady Gminy O. skargę na uchwałę z dnia [...] grudnia 2005 r., żądając stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia. Skarga ta została następnie uzupełniona późniejszymi pismami procesowymi skarżącego. Skarżący podniósł przeciwko uchwale następujące zarzuty: (-) Uchwała działa na szkodę skarżącego, albowiem warunki techniczne wydane na: podłączenie do kanalizacji działki położonej w O. przy ulicy [...]nr ewid. [...] oraz działki nr ewid. [...] położonej przy Pl. [...], jak też warunki techniczne dostarczania wody do nieruchomości położonej przy Pl. [...] na dwóch podłączeniach do sieci, które istnieją od ponad 30 lat "są bez podstawy prawnej". (-) Uchwalony zaskarżoną uchwałą regulamin, na podstawie którego skarżący otrzymał warunki techniczne jest bezpodstawny i wydany z rażącym naruszeniem prawa. (-) Gmina O. nie może wykonywać kompetencji wynikających z ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., albowiem nie jest wymienionym w tej ustawie przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. W swojej strukturze organizacyjnej Gmina nie ma wyodrębnionej jednostki zajmującej się gospodarką wodno – kanalizacyjną. (-) Warunki techniczne, które dotąd skarżącemu wydano, wydano bez podstawy prawnej, a do tego nie w formie zaskarżalnego postanowienia lub decyzji administracyjnej (jak też bez pouczenia o jakimkolwiek trybie odwoławczym), co uniemożliwia kontrolę prawidłowości działań Gminy. (-) Warunki techniczne wydawane są w sposób wadliwy – warunki techniczne na podłączenie do kanalizacji wydano w ten sposób, iż przy zachowaniu spadku 1 cm na 1 m.b. do podłączenia do studzienki rura kanalizacyjna w pomieszczeniu skarżącego znajdowałaby się na wysokości 70 cm nad stanem poziomu zerowego. (-) Warunki techniczne odnoszące się do skarżącego są systematycznie zmieniane. (-) Warunki techniczne wydane przez Wójta w dniach 5 stycznia i 30 listopada 2005 r. są bezpodstawne. (-) Ustalenie warunków technicznych dostępu do usług kanalizacyjnych nie może być przedmiotem rozstrzygnięć wydawanych przez Wójta. (-) Wójt sam ustala i wydaje warunki techniczne. W odpowiedzi na skargę organ uznał zarzuty skarżącego za nieuzasadnione. Organ wskazał, iż podstawą prawną do wydawania warunków technicznych w sprawie odprowadzania ścieków jest regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków, opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Ponadto, na terenie Gminy nie funkcjonuje odrębny zakład budżetowy prowadzący sprawy z zakresu gospodarki wodno – kanalizacyjnej. Jest to nieuzasadnione ze względów ekonomicznych, wiąże się bowiem z koniecznością tworzenia odrębnej struktury administracyjnej. Przedstawione skarżącemu warunki techniczne, których spełnienie warunkuje zawarcie umowy o podłączeniu posesji do sieci kanalizacyjnej opracowane są zgodnie z obowiązującym prawem i zawierają wymogi identyczne dla wszystkich chętnych do podłączenia posesji do sieci kanalizacyjnej. Ustawa z dnia 7 czerwca 2001r. nie przewiduje formy decyzji administracyjnej do orzekania w sprawach przyłączenia do sieci. Przyłączenie następuje na podstawie umowy, po spełnieniu wymogów określonych w warunkach technicznych. W dniu rozprawy przed tut. Sądem (18 lipca 2006 r.) skarżący nadesłał faxem wniosek o jej odroczenie (k.28). W uzasadnieniu skarżący podał, iż chce uczestniczyć w rozprawie osobiście w celu przedłożenia dodatkowych dowodów, a jego niestawiennictwo w dniu rozprawy wyznaczonej na 18 lipca 2006 r. wynika ze złego stanu zdrowia osiemdziesięcioletniej matki, która ze skarżącym zamieszkuje i której skarżący jest jedynym opiekunem. Matka przebywa stale w łóżku w następstwie doznanego w przeszłości złamania stawu biodrowego, ponadto leczy się na serce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skargę należało oddalić, albowiem postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszają przepisów prawa. Droga sądowa do rozpoznania niniejszej skargi przez sąd administracyjny wynika z art.3§2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z materiału dowodowego wynika, iż skarżący spełnił warunek formalny do zaskarżenia uchwały Rady Gminy O. do sądu administracyjnego, albowiem uprzednio wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa (stosowne pismo wpłynęło do organu w dniu 6 stycznia 2006 r.), a wezwanie to okazało się bezskuteczne. Bezskuteczność tę należy oceniać stosownie do dyspozycji art.101 ust.3 w związku z art.102a ustawy o samorządzie gminnym, w świetle których to regulacji w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, a jednocześnie nie stosuje się przepisów art.52§3 i 4 p.p.s.a. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa będzie zatem zachodziła zarówno wtedy, jeżeli w terminach załatwiania spraw określonych w przepisach k.p.a. organ odmówi tego usunięcia, albo też nie udzieli żadnej odpowiedzi. Ta ostatnia sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem w dacie wnoszenia skargi do Sądu organ nie udzielił odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 6 stycznia 2006 r. (skarga wpłynęła do organu w dniu 16 lutego 2006 r.). Należy zauważyć, iż zgodnie z art.35 k.p.a. organ administracji zobowiązany jest załatwić sprawę: (-) niezwłocznie (obowiązek ten dotyczy spraw nie wymagających postępowania wyjaśniającego), (-) nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania – w odniesieniu do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, (-) nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania – w odniesieniu do spraw szczególnie skomplikowanych. W ocenie Sądu sprawę będąca przedmiotem pisma skarżącego z dnia 6 stycznia 2006 r. należy niewątpliwie potraktować jako sprawę wymagającą postępowania wyjaśniającego, niemniej nie nosiła ona znamion sprawy szczególnie skomplikowanej. Z tego względu organ winien był ustosunkować się do pisma skarżącego w terminie miesiąca od jego wpłynięcia, ewentualnie, w razie usprawiedliwionego braku możliwości wywiązania się z tego terminu, skorzystać z instytucji przewidzianej w art.36 k.p.a. (zawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art.35 k.p.a., podanie przyczyny zwłoki oraz wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy). W braku powyższego skarżący był uprawniony do wniesienia w dniu 16 lutego 2006 r. (a zatem przeszło miesiąc po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa) skargi do Sądu. Zaskarżona uchwała, ustalająca regulamin o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków na terenie Gminy O., wydana została na podstawie art.19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z tym przepisem rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zaskarżona uchwała Rady Gminy O. reguluje wskazane wyżej kwestie, a zarzuty podniesione przeciwko niej w skardze są nietrafne. W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż błędnie wywodzi skarżący, jakoby Gmina O. nie spełniała kryteriów przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego w rozumieniu ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Zgodnie z art.2 pkt 4 ustawy przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym jest: 1) przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, 2) gminna jednostka organizacyjna, nieposiadająca osobowości prawnej, prowadząca tego typu działalność. Z wyjaśnień Gminy wynika, iż z przyczyn ekonomicznych prowadzenia gospodarki wodno – kanalizacyjnej nie powierzono zakładowi budżetowemu a komórce organizacyjnej (referatowi) Urzędu Gminy. Urząd ten jest zatem jednostką prowadzącą wskazaną wyżej gospodarkę (za pomocą jednej ze swoich wewnętrznych komórek organizacyjnych). Sytuacja taka nie narusza art.2 pkt 4 ustawy albowiem bez wątpienia urząd gminy jest kierowaną przez wójta (art.33 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) gminną jednostką organizacyjną, nieposiadającą osobowości prawnej, działającą jako jednostka budżetowa w rozumieniu art.21 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz.2104 z późn.zm.). Bliższa analiza zarzutów skargi dotyczących kwestii ustalania warunków technicznych podłączania nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej prowadzi do wniosku, iż de facto są to zarzuty dwojakiego rodzaju. Pomimo bowiem tego, iż przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy, skarżący kwestionuje nie tylko sposób uregulowania w niej wskazanego wyżej zagadnienia warunków technicznych (można nawet stwierdzić, iż zarzuty tego rodzaju występują w mniejszości), ale także formułuje zarzuty w odniesieniu do konkretnych warunków technicznych, które skarżącemu zostały wydane. Podkreślić należy, iż w przypadku skargi wniesionej do sądu administracyjnego na podstawie art.101 ustawy o samorządzie gminnym, przedmiotem kognicji sądu może być wyłącznie ocena zgodności z prawem uregulowań zaskarżonej uchwały, nie zaś ocena działań, czy też czynności, jakie organy gminy podjęły w celu konkretyzacji postanowień tej uchwały, tj. np. konkretnych warunków technicznych wydanych na podstawie postanowień uchwały, przewidujących wydawanie takich warunków. Odnosząc się do zarzutów skarżącego co do treści regulaminu należy stwierdzić, iż wprawdzie skarżący wskazuje na brak podstawy prawnej do wydawania warunków technicznych na podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, niemniej z twierdzenia tego nie wynika, iż skarżący kwestionuje generalne umocowanie Rady Gminy O. do zastrzeżenia w regulaminie, iż Gmina ustala warunki techniczne przyłączeń do sieci (negowanie powyższej kompetencji organu uchwałodawczego gminy byłoby oczywiście bezzasadne w świetle art.19 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., stanowiącym, iż regulamin określa techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych), a jedynie podnosi, iż "bezpodstawne" było wydawanie konkretnych warunków dotyczących należących do skarżącego nieruchomości. Zarzut ten nie jest zatem zarzutem w kwestii braku zgodności z prawem zaskarżonego regulaminu, co oznacza, iż pozostaje poza zakresem kognicji Sądu. Przyjąć należy, iż skarżący zarzuca uchwale niezastrzeżenie wydawania warunków technicznych w formie zaskarżalnej decyzji administracyjnej lub postanowienia, jak też niezastrzeżenie wydawania ich w innym trybie niż w trybie podejmowanej jednoosobowo czynności Wójta Gminy. Zarzuty te są nietrafne. Podkreślić należy, iż zaskarżony regulamin jest aktem prawnym wysokiej rangi, jest to bowiem akt prawa miejscowego. Status ten wynika bezpośrednio z art.19 ust.1 zdanie drugie ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Zgodnie z art.87 ust.2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które akty te ustanowiły. Oznacza to, iż na obszarze Gminy O. zaskarżony regulamin stanowi źródło prawa (nie zaś akt stosowania prawa), należy zatem do tej grupy aktów prawnych, które wymienia art.87 ust.1 Konstytucji R.P. (Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia). Powyższe nie oznacza jednakże, iż Rada Gminy O. posiadała całkowitą swobodę przy kształtowaniu treści regulaminu. Treść ta była zdeterminowana obowiązującym ustawodawstwem, a w szczególności przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. Wykroczenie poza ten zakres przez Radę Gminy O. było zatem niedopuszczalne. Skoro zatem ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. nie nakazuje (ani nie przewiduje wyraźnie takiej możliwości), aby warunki techniczne przyłączeń ustalane były w formie decyzji administracyjnej lub postanowienia, to forma taka nie mogła zostać przewidziana w zaskarżonym regulaminie. Jednocześnie nie może budzić zastrzeżeń niezawarcie w regulaminie postanowień uniemożliwiających Wójtowi Gminy jednoosobowe ustalanie warunków technicznych przyłączy. Należy zauważyć, iż zgodnie z art.3 ust.1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy. Zgodnie natomiast z art.30 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym zdania gminy określone przepisami prawa wykonuje wójt. Wyjaśnienia wymaga nieuwzględnienie przez Sąd wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy w dniu 18 lipca 2006 r. W ocenie Sądu wniosek ten nie miał usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art.107 p.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Zgodnie z art.109 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu jeżeli: 1) sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron, albo 2) nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, iż jego nieobecność na rozprawie w dniu 18 lipca 2006 r. wywołana jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną przeszkodą, których nie można przezwyciężyć. Skarżący wprawdzie powołał się na zły stan zdrowia swojej matki, niemniej twierdzenia te należy uznać za ogólnikowe i w żaden sposób nieudokumentowane. Jedyne konkretne informacje na temat zdrowia matki, zawarte w piśmie skarżącego, tj. fakt złamania przez nią w przeszłości stawu biodrowego oraz choroba serca dowodzą wyłącznie tego, iż od dłuższego czasu matka skarżącego jest osobą schorowaną, nie wynika z nich jednakże to, iż stan zdrowia matki skarżącego gwałtownie pogorszył się w dniu rozprawy (tak, iż np. wymagała ona pomocy lekarskiej). Sam fakt, iż matka skarżącego cierpi na poważne dolegliwości zdrowotne (w związku z czym przez cały czas pozostaje w łóżku), a jednocześnie skarżący jest jej wyłącznym opiekunem, nie oznacza przecież, iż skarżący nie jest w stanie załatwiać jakichkolwiek spraw życiowych wymagających opuszczenia mieszkania (dowodem na to są chociażby – jak wynika z akt sądowych sprawy – trzykrotne wizyty skarżącego w siedzibie tut. Sądu w dniach 3 kwietnia, 22 maja i 11 lipca 2006 r., w trakcie których zapoznawał się on z aktami sprawy). Odnośnie zawartej we wniosku o odroczenie deklaracji skarżącego, iż chciałby on przedłożyć Sądowi dodatkowe dowody, należy stwierdzić, iż rozszerzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym o dowód z dodatkowych dokumentów może być stosowane jedynie w ściśle określonych przypadkach. Zgodnie bowiem z art.106§3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić postępowanie uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W związku z powyższym należy wskazać, iż, po pierwsze, skarżący nie określił, jakie dokumenty i na jaką okoliczność chciałby Sądowi przedłożyć, po drugie, w ocenie Sądu materiał dowodowy sprawy nie nasuwa żadnych wątpliwości i jest wystarczający do jej rozstrzygnięcia. Sąd dysponuje bowiem aktami administracyjnymi sprawy, przekazanymi przez organ, w tym w szczególności zaskarżoną uchwałą oraz pismem, w którym skarżący wezwał Radę Gminy O. do usunięcia naruszenia prawa. Dokumenty te mają rozstrzygające znaczenie sprawie, albowiem, jak już wskazano wcześniej, obowiązkiem Sądu było wyłącznie zbadanie zgodności zapisów uchwały z przepisami prawa. Na marginesie należy zauważyć, iż w toku postępowania przed Sądem skarżący korzystał z prawa uzupełniania stanowiska skargi, powoływania nowych okoliczności, jak też dowodów. Z powyższych względów skargę należało oddalić na podstawie art.151 p.p.s.a.