II OSK 1544/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Po 130/06 w sprawie ze skargi A. i A. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 lipca 2006 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Jednocześnie Sąd zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżących A. i A. G. 500 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że A. G. pismem sporządzonym dnia [...] wniósł o przeprowadzenie kontroli pozwolenia nr [...] na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obręb S. przy ul. [...], w związku z nie zachowaniem odległości nowoprojektowanego budynku od budynków A. i A. G., w których prowadzona jest działalność gospodarcza. Podniósł on, że wraz z żoną nie uczestniczyli w postępowaniu administracyjnym na skutek odmowy udzielenia informacji o inwestycji przez urzędników oraz wcześniejszego stanowiska organu rozpatrującego wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Po przeprowadzeniu kontroli wskazanej nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 48, art. 49b i art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) umorzył - jako bezprzedmiotowe – postępowanie w sprawie budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego w K. przy ul. [...], na działce nr [...], obręb S. Zdaniem organu inwestycja prowadzona na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] nie narusza przepisów ustawy - Prawo budowlane. Nie jest prowadzona w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu. W odwołaniu A. G. zwrócił uwagę, iż ustalenia organu jakoby inwestor – [...] Towarzystwo [...] w K. prowadzi budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest wystarczające do uznania, iż bezprzedmiotowe jest postępowanie administracyjne wszczęte z jego wniosku w celu skontrolowania inwestycji pod względem zgodności z prawem ze względu na niezachowanie odległości nowoprojektowanego budynku od budynków, w których jest prowadzona działalność gospodarcza branży motoryzacyjnej. Budynki te znajdują się w odległości ok. 6 m od granicy działki nr [...], a ściana sąsiedniego budynku magazynowego nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W pomieszczeniach związanych z działalnością gospodarczą odwołującego się przechowywane są butle ze sprężonym powietrzem, potrzebnym do cięcia blach. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] uchylił decyzję niższej instancji w części dotyczącej podstawy prawnej i jako podstawę prawną wskazał tylko art. 105 § 1 k.p.a. W pozostałej części utrzymał w mocy decyzję. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie było bezprzedmiotowe powtarzając w zasadzie argumenty organu pierwszej instancji. Odnosząc się do odwołania organ wskazał, że zarzuty tam sformułowane mogą być podstawą do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym przed organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. i A. G. jeszcze raz wyjaśnili, że domagali się wszczęcia postępowania administracyjnego w celu "ustalenia faktów nieujętych w projekcie budowlanym i nie wziętych pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę (np. nieaktualność mapy sytuacyjnej, na której nie były umieszczone niektóre budynki) oraz relacji pomiędzy projektowanymi budynkami a istniejącą sytuacją w terenie, która również nie była znana organowi wydającemu pozwolenie na budowę ani uwzględniającemu projekt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uzasadniając swoje rozstrzygnięcie podniósł, że skarżący nie mogą oczekiwać, że organy nadzoru budowlanego będą kontrolować prawidłowość ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę – pod względem faktycznym i prawnym, bowiem ich kompetencje sprowadzają się w zasadzie do działań z zakresu inspekcji i kontroli tak w zakresie prawidłowości przebiegu procesu budowlanego, jak i utrzymania obiektów budowlanych. Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę może być weryfikowana w trybie nadzwyczajnym, nie przez organ nadzoru budowlanego. Sąd pierwszej instancji wychodząc poza zarzuty skargi stwierdził, że skoro w piśmie z dnia [...] skarżący zwrócił się o kontrolę pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...], twierdząc, iż wraz z żoną nie uczestniczyli w tym postępowaniu bez swojej winy to obowiązkiem organu było zażądanie od wnioskodawcy sprecyzowania, czy wnosi on prośbę o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, czy też sygnalizuje potrzebę wszczęcia postępowania sprawdzającego, czy roboty budowlane realizowane są przez inwestora w warunkach samowoli budowlanej. Zasady postępowania administracyjnego oraz orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazują na obowiązek organów administracyjnych takiego działania, które prowadzi do ustalenia rzeczywistych żądań strony. W tym przypadku nie można wykluczyć, że strona nie wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tylko z tego względu, iż wniosek skierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., oczywiście niewłaściwego. Stosownie bowiem do art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Dalej Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nawet gdyby okazało się w toku dalszego postępowania, iż skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania w przedmiocie likwidacji samowoli budowlanej, to umorzenie postępowania – jako bezprzedmiotowego – z uwagi na prowadzenie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę należałoby uznać za przedwczesne, już chociażby z tej przyczyny, że do akt sprawy nie dołączono tej decyzji. Uniemożliwia to skontrolowanie, czy budowa prowadzona jest na podstawie wskazanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] nr [...] i czy nie dopuszczono się odstępstw przy realizacji tej inwestycji. Organy obu instancji przeoczyły, że na zdjęciu wykonanym w trakcie wizji lokalnej terenu inwestycji, obejmującym tablicę informacyjną budowy prowadzonej przez [...] Towarzystwo [...] wskazano, że pozwolenie o tym numerze wydane zostało w dacie [...] na "remont", a przedmiotem budowy jest "rewitalizacja kamienicy z dobudową". Sąd pierwszej instancji, jako podstawę prawną swojego wyroku podał art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zaskarżył opisany wyżej wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej organ odwoławczy wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi na swoją decyzję przy uwzględnieniu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący organ zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 61 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nadzór budowlany wszczyna i prowadzi postępowanie na wniosek, a nie z urzędu, oraz art. 62 pkt 1, art. 106 § 3, art. 135 p.p.s.a. poprzez: 1) nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentów – decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...]; 2) nie wyjście poza granice skargi i nie rozpoznanie aktów administracyjnych dotyczących wznowienia postępowania z wniosku skarżących, co do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na remont istniejącej kamienicy ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny i dobudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce przy ul. [...] w K. – nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że poglądy wyrażone w skarżonym wyroku są nieprawidłowe, ponieważ opierają się na błędnym założeniu, że organy nadzoru budowlanego wszczynają i prowadzą postępowanie administracyjne na wniosek. Faktycznie działają one z urzędu (wyjątkiem jest postępowanie o pozwolenie na użytkowanie), choć do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego może go zainspirować np. osoba fizyczna. Przepisy prawa materialnego stanowią o tym czy postępowanie może być wszczęte z urzędu czy też na wniosek strony. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeśli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków wszczęcie postępowania następuje z urzędu (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004 r., str. 337-339). Zdaniem organu skarżący pismem z dnia [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. "o kontrolę wydanego pozwolenia na budowę nr [...] z dn. [...]". Pismo było podstawą do przeprowadzenia z urzędu całego postępowania administracyjnego przez nadzór budowlany mającego na celu wyjaśnienie czy w sytuacji, gdy na działce nr [...] przy ul. [...] w K. trwają roboty budowlane nie doszło do naruszenia przepisów art. 48, art.49b i 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd w zaskarżonym wyroku twierdził, że było to postępowanie dotyczące samowoli budowlanej, tj. art. 48, art. 49b Prawa budowlanego, podczas gdy zgodnie z treścią decyzji wydanych w sprawie dotyczyło art. 48, art. 49b i 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Nawet gdyby przyjąć, że wniosek strony z dnia [...] był żądaniem wznowienia prostowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę, to bez względu na jego wynik organ nadzoru budowlanego był uprawniony przeprowadzić z urzędu postępowanie będące przedmiotem skargi kasacyjnej, skoro miał wątpliwości co do możliwości naruszenia wskazanych przepisów. Postępowania nadzoru budowlanego w zakresie objętym skargą kasacyjną nie można uzależniać od woli skarżących. Organ drugiej instancji podniósł, że wszyscy uczestnicy postępowania precyzyjnie powoływali się na decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] znak sprawy [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na remont istniejącej kamienicy ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny i dobudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na wskazanej działce. Gdyby Sąd pierwszej instancji żywił wątpliwości co do faktu jej istnienia w obrocie prawnym, to miał prawo na podstawie art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzić z urzędu dowód uzupełniający z dokumentów. Organ zarzucił Sądowi, iż ten nie wyszedł poza granice skargi i nie dociekał czy w stosunku do opisanej decyzji pozwolenia na budowę nr [...] toczyło się postępowanie wznowieniowe. Gdyby to uczynił wiedziałby, że Wojewoda W. prowadził postępowanie wznowieniowe z wniosku skarżących o sygnaturze [...]. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż lakoniczny zarzut zaskarżonego wyroku pod adresem decyzji w kwestii informacji na tablicy informacyjnej umieszczonej na terenie budowy nie poparty jakimikolwiek wywodami uniemożliwia organom zastosowanie się do tej części wyroku w ponownym postępowaniu. Nie wiadomo jak wykorzystać go w ponownym postępowaniu, aby dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę nie narażając się potem na zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie - postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast w myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a. stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zatem z powyższych przepisów wynika, iż do autora skargi należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w odniesieniu do prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia prawa na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd - w odniesieniu do przepisów procesowych. W świetle treści powyższych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. W ramach tej podstawy kasacyjnej skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 1 k.p.a. Odnosząc się do tak postawnego zarzutu należy wskazać, że niniejszy przepis jest stosowany przez organy administracji publicznej w prowadzonym przez nie postępowaniu administracyjnym, natomiast nie znajduje on zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Postępowanie przed sądami administracyjnymi reguluje bowiem ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 powyższej ustawy jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem powołanie w skardze kasacyjnej art. 61 § 1 k.p.a. w oderwaniu od przepisów postępowania sądowego nie pozwala traktować tego zarzutu jako podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie organ wskazał naruszenie art. 62 pkt 1, art. 106 § 3 i art. 135 p.p.s.a. Do naruszenia przepisów art. 62 pkt 1 i art. 106 § 3 p.p.s.a. miało dojść przez nie przeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji z urzędu dowodu z decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...]. Stosownie do art. 62 pkt 1 p.p.s.a. przewodniczący wydziału lub wyznaczony sędzia zarządza skompletowanie akt niezbędnych do rozpoznania sprawy, a w razie potrzeby także innych dowodów. Niniejszy przepis reguluje etap przygotowania do rozprawy, a zatem ewentualne uchybienia w tym zakresie nie mogą być oceniane, jako istotne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami określonymi procedurą administracyjną i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Zatem sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, mogących służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją administracyjną. Oznacza to, że postępowanie dowodowe przed sądem nie może zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy. Jednocześnie dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi, że brak w aktach decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] uniemożliwia nie tylko skontrolowanie, czy budowa prowadzona jest na podstawie tej decyzji, ale - co uszło uwadze organu - czy nie dopuszczono się odstępstw przy realizacji tej inwestycji. Kwestia odstępstw od pozwolenia na budowę jest elementem stanu faktycznego, który musi ustalić organ administracji, a nie sąd dokonujący kontroli zgodności decyzji z prawem. Ten element stanu faktycznego musi być oceniany w odniesieniu do treści konkretnego pozwolenia na budowę, czego organy obu instancji niewątpliwie nie uczyniły. Zatem zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 135 p.p.s.a., gdyż w ocenie organu, Sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice skargi i nie objął rozpoznaniem aktów administracyjnych dotyczących wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Przepis art. 135 p.p.s.a. upoważnia sąd administracyjny do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Użyte w niniejszym przepisie sformułowanie "w granicach sprawy" oznacza, że chodzi o sprawę administracyjną w ujęciu materialnym. Znaczy to, że sąd może poddać ocenie akty podjęte w sprawie administracyjnej, w której wniesiono skargę. O tożsamości sprawy administracyjnej decydują elementy podmiotowe, a więc tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków i elementy przedmiotowe, jak tożsamość treści praw i obowiązków oraz ich podstawa faktyczna i prawna. W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpili z wnioskiem do organu nadzoru budowlanego, który sprawuje między innymi nadzór nad zgodnością wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem nadzwyczajnym w stosunku do postępowania, w wyniku którego została wydana decyzja zezwalająca na budowę. Zatem postępowanie wznowieniowe prowadzone jest w granicach sprawy, której przedmiot stanowi pozwolenie na budowę. Postępowanie to prowadzone jest przez organ architektoniczno-budowlany, który orzekał w przedmiocie pozwolenia na budowę, a nie przez organ nadzoru budowlanego. Z powyższego wynika, że w rozpatrywanym przypadku decyzja zaskarżona do Sądu pierwszej instancji zapadła w innej sprawie niż decyzja w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a., co czyni zarzut naruszenia tego przepisu bezzasadnym. Na marginesie należy wskazać, że zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja, dotycząca działania organu nadzoru budowlanego z urzędu a nie na wniosek, nie znajduje odzwierciedlenia w zarzutach kasacyjnych. Wobec tego niemożliwym było potraktowanie tego fragmentu jako uzasadnienia podstawy kasacyjnej i w konsekwencji poddania ocenie zawartej w nim argumentacji. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.