I OSK 1923/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Izabella Kulig- Maciszewska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 49/03 w sprawie ze skargi M. N. i K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 49/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. i K. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujący stan sprawy: Pismami z dnia 4 lutego 2000 r. oraz 23 lutego 2000 r. M. N. i K. B., jako spadkobierczynie A. i J. N. (poprzednich właścicieli nieruchomości) wystąpiły o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w M., gmina W. jako zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Po rozpoznaniu tego wniosku Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu Starosta wskazał, iż orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] października 1969 r. nr [...] , w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przejęto na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w M., gmina W. o powierzchni 0.37.76 ha, stanowiącą działkę l.kat. 1451/46. Wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na cele budownictwa, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr [...] . Nieruchomość ta została jednak przeznaczona na urządzenie placu ćwiczeń dla wojska Garnizonu Kraków zgodnie z decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] kwietnia 1969 r. nr [...] , w uzasadnieniu której wskazano, że całość terenu w granicach określonych decyzjami lokalizacyjnymi nr 20/65 i 36/65 będzie użytkowana przez Wojsko Polskie. Obecnie wywłaszczona nieruchomość (parcela l.kat. 1451/46 o powierzchni 0,37.76 ha) znajduje się w granicach działek o numerach 965/59, 965/58 i 965/56. Następnie Starosta wskazał, że umową notarialną z dnia 9 kwietnia 2001 r. (rep. A nr 2155/2001) Agencja Mienia Wojskowego z siedzibą w Warszawie przeniosła własność nieruchomości oznaczonej numerami działek: 965/59, 965/58 na rzecz [...] "[...] " S.A. z siedzibą w Krakowie na cele komercyjne. Skoro nieruchomość stanowiąca działki nr 965/56 i 965/58 nie stanowi już własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, wobec tego nie można orzec o jej zwrocie. Pozostała część nieruchomości, tj. działka nr 965/59 stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że jest to obszar oznaczony symbolem "IS" – tereny specjalne MON. W trakcie oględzin ustalono, że na wspomnianej działce znajdują się obiekty do ćwiczeń wojskowych (zasieki czołgowe, podjazd betonowy itp.) oraz drzewa i krzewy. Zdaniem organu pierwszej instancji teren ten jest użytkowany przez Wojsko Polskie zgodnie z przeznaczeniem na jaki został przejęty, a wobec tego nie istnieją podstawy do jego zwrotu. Na skutek odwołania wniesionego przez M. N. i K. B. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że skuteczność roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależniona od spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, nieruchomość musi być zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, po drugie zaś istniejący w dacie orzekania stan prawny nieruchomości nie będzie stanowił przeszkody w jej zwrocie uprawnionej osobie. W ocenie Wojewody żadna ze wskazanych wyżej przesłanek nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Prawo własności działek o numerach 965/59 i 965/58 zostało bowiem przeniesione na podmiot trzeci - [...] S.A. z siedzibą w Krakowie, co uniemożliwia ich zwrot, zaś działka nr 965/59 jest przeznaczona na cel publiczny zgodny z tym, który został wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Wobec powyższego Wojewoda uznał, iż nie istnieją podstawy do wydania orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W skardze na tę decyzję do sądu administracyjnego M. N. i K. B. wniosły o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na ich błędnej interpretacji oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem skarżących nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, poza tym co najmniej dwa razy zmieniano jej przeznaczenie bez powiadamiania o tym fakcie osób uprawnionych do wystąpienia z żądaniem jej zwrotu. Nieruchomość została przeznaczona na inny cel, niezgodny z tym, na który została wywłaszczona. Skarb Państwa dokonał zaś rozporządzenia wspomnianą nieruchomością bez powiadomienia o tym skarżących, co stanowi naruszenie norm dotyczących zasad zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ, którego decyzję zaskarżono, podkreślił, iż nie ma możliwości zwrotu nieruchomości, niebędącej już we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Co do działki oznaczonej numerem nr 965/59, która nie została zbyta, organ podniósł, iż jej przeznaczenie jest zgodne z celem wywłaszczeniowym, a wobec tego nie można było orzec o jej zwrocie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pisemnych motywach wyroku wskazał, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, iż na wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie został zrealizowany cel, na jaki została ona wywłaszczona, tj. nie wybudowano magazynów. Aczkolwiek decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia 24 kwietnia 1969 r. zmieniła wcześniejszą decyzję o lokalizacji szczegółowej w ten sposób, że całość terenu przejął Wojskowy Rejonowy Zarząd Kwaterunkowo – Budowlany w Krakowie, to jednak rozstrzygające znaczenie ma uwidoczniony w decyzji o wywłaszczeniu cel wywłaszczenia. Następnie Sąd stwierdził, że jak wynika z protokołu oględzin z dnia 20 czerwca 2002 r. cały teren wywłaszczonej nieruchomości znajdujący się obecnie w granicach działek nr 965/58, 965/56 i 965/59 jest niezagospodarowany – porośnięty trawą i samosiejkami. Nie potwierdzono również, aby na nieruchomości tej znajdowały się jakiekolwiek obiekty wojskowe. Prawo własności części wnioskowanej do zwrotu nieruchomości (działki nr 965/58 i 965/56) Agencja Mienia Wojskowego przeniosła w 2001 r. na Małopolską Giełdę Rolno – Ogrodniczą "Magro" S.A. z siedzibą w Krakowie, pozostała część znajduje się we władaniu Skarbu Państwa, w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej. Z treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do treści art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zbędność nieruchomości jest zatem materialnoprawną przesłanką do jej zwrotu na rzecz uprawnionego podmiotu. Treść przywołanego wyżej przepisu nie pozostawia wątpliwości, że na organach spoczywa obowiązek ustalenia, czy nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona. Późniejsza zmiana celu jest niedopuszczalna i nie może stanowić przesłanki uzasadniającej odmowę zwrotu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele budownictwa zgodnie z realizacją decyzji z dnia [...] sierpnia 1965 r. nr 36/65 wydanej przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie, z której wynika, iż miały być na niej wybudowane magazyny. Bezspornym jest, że cel ten nigdy nie został zrealizowany, gdyż nieruchomość ta była wykorzystywana przez wojsko. Zdaniem Sądu zmiana przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości jak również przeniesienie praw do niej przysługujących są możliwe wówczas, gdy poprzedni właściciele nieruchomości zostaną powiadomieni o możliwości wystąpienia z żądaniem jej zwrotu i z uprawnienia tego nie skorzystają. W poddanym kontroli Sądu postępowaniu ani M. N., ani K. B. nie były informowane o możliwości wystąpienia z roszczeniem o zwrot. Ze względu na fakt, iż przepis art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter imperatywny, czynność prawna dokonana z jego naruszeniem jest nieważna (art. 58 k.c). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że pomimo tego, iż nie może być zwrócona nieruchomość, która nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, fakt ten nie może uzasadniać odmowy jej zwrotu. W sytuacji, w której cel, na który nieruchomość została wywłaszczona nie został zrealizowany, zaś prawo do tej nieruchomości zostało przeniesione na podmiot trzeci w trakcie postępowania o zwrot, organ winien je zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej, w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utracili władanie nad nieruchomością podlegająca zwrotowi. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w części uchylającej decyzje o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zaskarżyła [...] Spółka z o.o. w Krakowie, jako następca prawny [...] S.A. w Krakowie. Wnoszący skargę kasacyjną wyrokowi Sądu zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnej wykładni tego przepisu oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Wojewody Małopolskiego i Starosty Krakowskiego bądź też zmianę wyroku w zaskarżonej części poprzez utrzymanie w mocy powyższych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami autor skargi kasacyjnej oparł na twierdzeniu, iż przepis ten nie ma charakteru imperatywnego. Z treści tego przepisu nie wynika zakaz rozporządzania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomością wchodzącą w skład ich zasobu. Naruszenie obowiązku poinformowania poprzedniego właściciela nieruchomości o zamiarze jej zbycia nie powoduje nieważności czynności prawnej dokonanej pomiędzy jej obecnym właścicielem a osobą trzecią. Nie sposób bowiem przyjąć, że z normy art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami dałoby się wywieść zasadę wyłączającą ochronę osób trzecich działających w dobrej wierze. Poprzednik prawny skarżącej Spółki, nabywając wspomnianą nieruchomość działał w dobrej wierze, co więcej, chroniła go rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym na gruncie tego przepisu można by mówić o ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego za szkodę wyrządzoną na skutek niezgodnego z prawem działania lub zaniechania. Z kolei naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik strony skarżącej upatrywał w błędnym przyjęciu, iż w trakcie prowadzonego postępowania organy naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 100 § 1 kpa, a nadto art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 kpa. Nie można bowiem uznać za zagadnienie wstępne kwestii zbadania zgodności z prawem czynności prawnej dokonanej pomiędzy Skarbem Państwa (jednostką samorządu terytorialnego) a osobą trzecią. Nie jest to bowiem okoliczność, od ustalenia której uzależniony jest byt postępowania administracyjnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej, w rozpoznawanym przez Sąd I instancji postępowaniu organy nie miały obowiązku zawieszać postępowania, gdyż decyzje powinny zostać wydane w oparciu o stan faktyczny istniejący w dacie ich orzekania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M. N. wniósł o jej oddalenie. W jego przekonaniu nie ulega wątpliwości, iż art. 136 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter imperatywny, zaś jego naruszenie (np. poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej z osobą trzecią) stanowi działanie niezgodne z zasadami współżycia społecznego i naruszające przepis art. 58 k.c. (działanie in fraudem legis). Pominięcie osób, którym przysługiwały określone roszczenia względem nieruchomości należy potraktować zatem jako okoliczność stanowiącą przesłankę do stwierdzenia nieważności czynności prawnej. Wobec tego, o ile doszło do pominięcia poprzednich właścicieli nieruchomości organ administracji publicznej winien był zawiesić postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa i podjąć działania zmierzające do wzruszenia umowy sprzedaży nieruchomości. Od rozstrzygnięcia tej kwestii uzależniony był bowiem byt postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Zgodnie zaś z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta o obie podstawy kasacyjne nie jest usprawiedliwiona. Podniesiony w skardze zarzut dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ugn, okazał się nietrafny. Przywołany wyżej przepis zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym, w myśl której wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na cel inny aniżeli określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem treści art. 137 tej ustawy, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu przyjmując, iż z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 136 ust. 1 ugn ma on charakter imperatywny. Ta norma stanowi rozwinięcie wyrażonej w art. 21 ust.2 Konstytucji RP zasady, iż nieruchomość może być wywłaszczona tylko na cele publiczne i tylko za słusznym odszkodowaniem. Jeżeli uwzględni się przy tym generalną normę konstytucyjną, w myśl której Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji) to przyjąć należy, że demokratyczne państwo prawa jest powołane zarówno do działania w interesie wszystkich obywateli (w interesie powszechnym), jak i do ochrony interesów indywidualnych, o ile tylko ich realizacja nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem (por. S. Jarosz – Żukowska, Prawo do własności – własność jako prawo podmiotowe [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP pod. red. B. Banaszaka i A. Preisnera, Warszawa 2002 r. str. 265.). Temu celowi służy wynikający z art. 136 ust. 1 ugn zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny, aniżeli określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dopuszczalność zaś wykorzystania nieruchomości na inny cel możliwa jest po spełnieniu przesłanek zawartych w art. 136 ust. 2 ugn, tj po faktycznym wyrażeniu zgody przez byłego właściciela lub jego spadkobiercy. W orzecznictwie sądowym od dawna utrwalony jest pogląd, że właściwy organ administracji orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości obowiązany jest nie tylko zbadać przesłanki zwrotu, ale również aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości. Wyzbycie się przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego własności wywłaszczonej nieruchomości nie może zaś pociągać za sobą negatywnych skutków dla osoby występującej z roszczeniem o jej zwrot (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 879/05 – Lex nr 266491). W razie zaś wystąpienia przesłanki zbędności na tym organie powinien spoczywać obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego na powrót władać będą nieruchomością podlegającą zwrotowi (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt III AZP 24/93). Aczkolwiek pogląd ten wyrażony został na gruncie nieobowiązującego już przepisu art. 69 ust.1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.), to jednak w nowym stanie prawnym w dalszym ciągu zachowuje aktualność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1392/01). Wobec tego fakt władania wywłaszczoną nieruchomością lub jej częścią przez osoby trzecie nie oznacza jeszcze, że zwrot nieruchomości lub jej części, gdy cel wywłaszczenia określony w decyzji nie został zrealizowany, jest prawnie niedopuszczalny. W tym kontekście nie sposób nie zauważyć, że w orzecznictwie wskazuje się również na możliwość podjęcia czynności zmierzających do podważenia wcześniejszej umowy przenoszącej własność na osobę trzecią w przypadku, gdy właściwy organ zaniechał powinności wynikającej z art. 136 ust.2 ugn tj. nie zawiadomił poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o powzięciu zamiaru przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel aniżeli wynikający z decyzji o wywłaszczeniu. Kwestia ta może jednak zostać rozstrzygnięta wyłącznie w postępowaniu przed sądem powszechnym, gdyż nie należy do właściwości tak organów administracji, jak i sądów administracyjnych. W sytuacji więc, gdy Sąd pierwszej instancji niewadliwie ustalił, że przedmiotowa nieruchomość z naruszeniem art. 136 ust. 1 ugn użyta została na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a ponadto, że własność części wywłaszczonej nieruchomości została przeniesiona na rzecz osoby trzeciej w toku postępowania o zwrot nieruchomości, istniały podstawy do przyjęcia, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy powinny zawiesić postępowanie administracyjne i podjąć działania zmierzające do przywrócenia władania Skarbu Państwa nad wywłaszczoną nieruchomością. Jak już słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt. I OSK 879/05 i powtórzył w wyroku z dnia 30 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1712/06 Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości, nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercę. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Tylko bowiem w ten sposób możliwe jest przywrócenie stanu, w którym zrealizowane zostanie roszczenie byłego właściciela lub jego spadkobierców. Jest to zarazem kwestia wstępna, od rozstrzygnięcia której uzależniony jest byt całego postępowania administracyjnego. Niewątpliwie bowiem przywrócenie władztwa podmiotu publicznego nad nieruchomością, o zwrot której wystąpiono, stanowi zasadniczy krok na drodze zaspokojenia roszczeń spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości. Przesłanką zawieszenia postępowania jest samo wystąpienie zagadnienia wstępnego, nie jest zaś konieczne, by toczyło się postępowanie przed innym organem lub sądem. O ile strona nie wystąpi w oznaczonym terminie do sądu powszechnego z powództwem zmierzającym do podważenia ważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, organ administracji winien w trybie art. 100 § 1 kpa wezwać stronę do dokonania tej czynności. Gdy zaś upłynie bezskutecznie wyznaczony termin albo zagadnienie wstępne zostanie rozstrzygnięte przez sąd wówczas organ władny będzie – po podjęciu postępowania – wydać decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Nietrafna jest więc argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną zasadzająca się na przekonaniu, iż podmiot działający w dobrej wierze nie może ponosić negatywnych następstw ewentualnych zaniechań dokonanych przez drugą stronę umowy, zaś osoby występujące o zwrot nieruchomości, która nie jest już własnością Skarbu Państwa, mogą domagać się odszkodowania w tym zakresie. Przeciwnie, jak już to zostało wyżej zaznaczone, ich roszczenie w takiej ma pierwszeństwo, a w przypadku unieważnienia czynności cywilnoprawnej ten podmiot, który nabył nieruchomość będąc w dobrej wierze ma otwartą drogę do realizacji określonych roszczeń. Wbrew więc odmiennym twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie sposób zatem stwierdzić, by Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając kontrolowane decyzje naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Trafnie również przyjął ten Sąd, iż organ wydając decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości naruszył podstawowe zasady procedury administracyjnej zawarte w Rozdziale 2 Przepisów ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego ( art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 ). Podjęcie rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bez uprzedniego wyjaśnienia powyższej kwestii prejudycjalnej nie mogło zostać uznane za działanie organu administracji na podstawie i w granicach prawa, mogło przy tym naruszyć słuszny interes strony - spadkobierców poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości oraz podważyć zaufanie obywateli do organu Państwa. Należy bowiem mieć na względzie, że do przeniesienia własności części wywłaszczonej nieruchomości na osobę trzecią doszło już po upływie roku od chwili wszczęcia postępowania. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 P.p.s.a.