I OSK 478/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2006 r., sygn. akt IV SA/Po 577/05 o odrzuceniu skargi K. K. na decyzję Rektora [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie terminu uzyskania zaliczeń, zdania egzaminu postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 14 lipca 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, odrzucił skargę K. K. na rozstrzygnięcie Rektora [...] w [...] z dnia [...] w przedmiocie określenia listy przedmiotów do uzupełnienia, uznając że kontrola tego aktu nie mieści się w sferze jego właściwości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że: Pismem z dnia 24 marca 2004 r. Prodziekan Wydziału Ekonomii [...] w [...] poinformowała K. K., studenta studiów wieczorowych na kierunku Informatyka i Ekonometria, specjalność: Informatyka ekonomiczna, iż po analizie programu studiów ma on do uzupełnienia następujące przedmioty: Statystyka i wnioskowanie (egz.), Finanse publiczne II (egz.), Ekonometria i badania operacyjne (zal.), System bankowy (zal.), Ekonomia matematyczna (egz.), Elementy polityki społecznej (zal.), Elementy polityki gospodarczej (zal.), Informatyczne narzędzia zarządzania projektami (zal.), oraz ustaliła termin zaliczenia egzaminów do dnia 30 września 2004 r. Nadto, wskazano, że opłata egzaminacyjna za każde zaliczenie i egzamin wynosi 80 zł. Pismem z dnia 20 września 2004 r. K. K. zwrócił się do Dziekana Wydziału Ekonomii [...] w [...] z wnioskiem o wyrażenie zgody na indywidualny tok studiów na II roku oraz zmniejszenie liczby przedmiotów do uzupełnienia, a także wyznaczenie osób, u których ma je zaliczyć i ustalenie realnego terminu ich zaliczenia, a ponadto o zmniejszenie opłaty za zaliczenia. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 20 listopada 2004 r. Dziekan wyraził zgodę na indywidualną organizację zajęć na II roku studiów. I wskazał przedmioty, jakie należy z uwagi na różnice programowe uzupełnić w ostatecznym terminie do dnia 15 lutego 2005 r. Odnośnie zmiany wysokości opłat Dziekan wskazał, że nie należy to do jego kompetencji. K. K. zakwestionował decyzję Dziekana w piśmie z dnia 10 grudnia 2004 r., domagając się realizacji toku studiów według poprzedniego planu. Pismem z dnia [...], [...], doręczonym dnia 16 kwietnia 2005 r., Prorektor ds. Dydaktyki [...] w [...] stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia Dziekana w przedmiocie listy przedmiotów do uzupełnienia, natomiast termin zaliczenia przedmiotów wyznaczył do dnia 23 maja 2005 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Rektora [...] z dnia [...] K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu pismem z dnia 16 maja 2005 r. W skardze zarzucono naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy o szkolnictwie wyższym oraz art. 110 kpa, wskazując, iż rozstrzygnięcie jest w istocie decyzją rozstrzygającą o sytuacji skarżącego w sposób władczy. W odpowiedzi na skargę Rektor [...] wniósł o jej odrzucenie ze względu na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczy bowiem warunków zaliczenia studiów, to jest kwestii ustalonych Regulaminem studiów, ma zatem charakter aktu wewnątrzzakładowego; dopiero decyzja o skreśleniu z listy studentów byłaby decyzją, na którą przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego. Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że zgodnie z art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 95, poz. 385 ze zm.), do decyzji podjętych przez organ uczelni w indywidualnych sprawach studenckich, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Znaczące zdaniem Sądu jest, iż szkoła wyższa jest zakładem administracyjnym, zaś jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 13 października 2003 r. (OPS 5/03, ONSA 1/2004, poz. 9), "istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu co do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze (...)". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 października 2005 r. (SK 39/05, OTK-A 9/2005, poz. 99) podkreślił zaś, że "nie wymagają indywidualnej decyzji jednostronne działania prawne organów zakładu na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych w i ramach władztwa zakładowego, które nie wpływają na sam byt tego stosunku (tzw. akty wewnętrzne)". Zdaniem Sądu I instancji przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest ustalenie listy przedmiotów, które skarżący jest obowiązany zaliczyć w celu uzupełnienia minimum programowego, oraz ustalenie terminu, do którego winien to uczynić. Kwestie te należy zakwalifikować jako rozstrzygnięcia o charakterze wewnętrznym. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie ma wpływu na status skarżącego jako destynatariusza zakładu i nie zachodzą podstawy do tego, by takie rozstrzygnięcia podnosić do rangi decyzji, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Z tej przyczyny Sąd uznając brak właściwości do rozpoznania skargi, odrzucił ją na podstawie art. 58 §1 pkt 1 oraz §3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia stwierdzono, że rozstrzygnięcie Rektora [...] posiada wszelkie cechy decyzji (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, OSP 1995 r., Nr 11, poz. 222), a istota sporu sprowadza się do tego, czy akt ten był skierowany na zewnątrz czy był to wewnętrzny akt zakładowy. Zdaniem skarżącego, ustalenie listy przedmiotów do zaliczenia jako warunek zaliczenia roku (pomimo wcześniejszego wpisania na listę studentów) powoduje, iż skarżący mimo zaliczenia I roku studiów, nie może kontynuować nauki na III semestrze, zmienia to istotnie jego status. Nie bez znaczenia jest także fakt, że skarżący uzyskał wpis potwierdzający zaliczenie I roku, a dopiero następnie wprowadzono zmiany programowe. Z tego względu akt wewnątrzzakładowy stał się skierowany na zewnątrz i nabrał cech decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 7 września 2006 r. wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, szkoła wyższa jest zakładem publicznym, w którym podejmowanie aktów dotyczących destynatariuszy - użytkowników zakładu, podlega dwóm reżimom prawnym. Akty administracyjne wywierające skutek "na zewnątrz" m.in. odmowa przyjęcia w poczet użytkowników zakładu, czy relegowanie z zakładu są wydawane na podstawie kpa i zaskarżalne do sądu. Inaczej jednak wygląda sprawa podejmowania aktów o charakterze wewnętrznym, w oparciu o akty normatywne podejmowane przez organy zakładu publicznego, w wykonaniu ich ustawowych kompetencji, regulujące stosunki wewnątrz zakładu publicznego. Takie sprawy - ocen, trybu zaliczeń przedmiotów i semestrów dotyczą stosunków "wewnątrz" zakładu i są rezultatem wykonywania władztwa zakładowego w stosunku do studentów - użytkowników zakładu. Te rozstrzygnięcia podlegają weryfikacji tylko w trybie i na zasadach określonych w statucie Uczelni i regulaminie studiów. W konsekwencji decyzje podjęte w takich sprawach nie podlegają jurysdykcji sądowej. Nie można w żadnym wypadku uznać ich za akty o charakterze zewnętrznym. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji postanowienia.