VI SA/Wa 973/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Grzelak Asesor WSA Andrzej Kuna Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2006r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wydania zezwolenia na zmianę struktury kapitału spółki 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza nieważność postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz P. Sp. z o.o. w K. kwotę 355 (trzysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. nr [...] Minister Finansów stwierdził niedopuszczalność odwołania od postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] grudnia 2005r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na zmiany w strukturze kapitału spółki. Do jego wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Dnia [...] sierpnia 2005r. P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. złożyła wniosek do Dyrektora Izby Skarbowej w O. o zezwolenie na zmianę struktury kapitału spółki w trybie art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych /Dz. U. nr 4 z 2004r. p. 27 z późn. zmianami, dalej zwana "ustawą o grach..."/, który to przepis stanowi, że "każda zmiana w strukturze kapitału spółek posiadających zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wymaga uzyskania zezwolenia właściwej izby skarbowej". Zmiana polegać miała na sprzedaży udziałów w spółce przez 4 jej udziałowców [...] spółce A. G. s.r.o. oraz ponadto zbycie udziałów przez jednego udziałowca – J.S. osobie fizycznej – R. Z. Do wniosku dołączona została umowa przedwstępna sprzedaży udziałów, z której wynika, że całość ceny płacona przez A. G. została już uiszczona w ratach. Dołączono także dokumentację dotyczącą zbywcy i nabywców, nie zawierającą jednak wymaganego przez art. 26 ust. 6 p. 3 ustawy o grach... wskazania źródeł pochodzenia środków na nabycie lub objęcie udziałów i odpowiednich dokumentów potwierdzających legalność tych środków". Pismem z dnia [...] września 2005r. Dyrektor Izby Skarbowej w O., powołując się na art. art. 64 § 2 KPA oraz art. 26 ust. 6 i ust. 7 i art. 27 b ustawy o grach... zwrócił się do wnioskodawczyni, aby w ciągu 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, uzupełniła dokumentację dotyczącą spółki A. G. s.r.o. /nabywcy/ i P. /zbywcy/, a także przedłożyła dowody potwierdzające przywóz do kraju krajowych lub zagranicznych środków płatniczych, o których mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 września 2002r. w sprawie dokonywania potwierdzenia przywozu do kraju oraz wywozu za granicę wartości dewizowych lub krajowych środków płatniczych oraz wykazu dokumentów potwierdzających uprawnienie do wywozu /Dz. U. nr 154 z 2002r. poz. 1277 z późn. zmianami/. Wnioskodawczyni [...] listopada 2005r. przedłożyła aneks do umowy przedwstępnej zbycia udziałów, zmieniający liczbę udziałów zbywanych przez J.S. oraz dokumenty dotyczące obu spółek tj. zbywcy i nabywcy. Dla udokumentowania legalności środków na nabycie udziałów przedłożyła 14 dowodów wypłaty [...] z konta "A. G." s.r.o. oraz 10 wystawionych na okaziciela przez kantor wymiany walut dowodów nabycia złotych polskich za [...]. Złożyła też pismo "A. G." s.r.o. z dnia [...] października, że są to wszystkie dokumenty jakie spółka posiada w zakresie wymiany środków pieniężnych. Dnia [...] listopada 2005r. Dyrektor Izby Skarbowej w O. ponownie wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia dokumentów, o których mowa w jego piśmie z dnia [...] września 2005r. pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wnioskodawczyni uzupełniła jedynie dodatkową dokumentację dotyczącą obu spółek. Żadnych dalszych dokumentów dotyczących legalności środków na nabycie udziałów nie złożyła. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w O. wniosek z dnia [...] sierpnia 2005r. w sprawie wydania zezwolenia na zmianę w strukturze kapitału spółki pozostawił bez rozpoznania. Jako podstawę prawną postanowienia wskazał art. 64 § 2 KPA oraz art. 26 ust. 4 ustawy o grach... Pouczył, że na postanowienie nie służy zażalenie. W uzasadnieniu wskazał, że mimo wezwania spółka nie przedstawiła żądanej dokumentacji zgodnej z wymogami cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 września 2002r. co do potwierdzenia przywozu do kraju zagranicznych środków płatniczych. Spółka nie uzupełniła więc wniosku w części dotyczącej udokumentowania legalnego wprowadzenia środków płatniczych na teren kraju. P. spółka z o.o. wniosła odwołanie od niniejszego postanowienia, zachowując termin jak dla zażalenia i wniosła o wydanie decyzji merytorycznej. Wskazała, że złożyła wszystkie dowody jakimi dysponuje oraz, że taką samą dokumentację złożyła w innych izbach skarbowych, do których występowała o wydanie zezwolenia na zmiany w strukturze kapitału spółki. Wszystkie izby skarbowe wydały decyzje merytoryczne. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania powinno być w formie decyzji, zaś wydanie postanowienia dotknięte jest wadą nieważności. Dyrektor Izby Skarbowej przesyłając odwołanie do Ministra Finansów zauważył, że jego rozstrzygnięcie, choć nazwane postanowieniem, w istocie można uznać za decyzję, gdyż spełnia wymogi stawiane decyzji. Wówczas służy od niego odwołanie. Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. Powołał się na art. 134 w związku z art. 127 § 2 KPA. Wskazał, że organ I instancji powiadomił stronę o podjęciu czynności materialno-technicznej wydając postanowienie, na które nie służy zażalenie, zatem odwołanie należy pozostawić bez rozpoznania. Na tę decyzję P. spółka z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonych postanowień i zasądzenie kosztów. Zarzucała błędną wykładnię art. 64 § 2 KPA. Wskazywała, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania powinno być w formie decyzji i powołała się na tak stanowiące orzeczenie Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] grudnia 2004r. [...] Zarzucała, że wydanie postanowienia dotknięte jest wadą nieważności z powodu braku podstawy prawnej. Bezpodstawne wydanie postanowienia pozbawiło stronę skorzystania z dwuinstancyjności postępowania, co narusza art. 7 i 10 KPA. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie wywodząc jak dotychczas i wskazując, że odwołanie było niedopuszczalne, gdyż czynność organu I instancji miała charakter materialno-techniczny, zatem brak było przedmiotu zaskarżenia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik P. i pełnomocnik Ministra Finansów zgodnie potwierdzili, że wnioskodawczyni złożyła sześć wniosków do sześciu izb skarbowych, na których terenie spółka prowadziła za zezwoleniem działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych o zezwolenie na tę samą zmianę w strukturze kapitału spółki. Wszyscy dyrektorzy wydali decyzje merytoryczne, jedni pozytywne, drudzy negatywne. Sąd dopuścił dowód z dokumentów znajdujących się w aktach tutejszego wydziału o sygnaturze VI SA/Wa 974/06, tj. decyzji Dyrektorów Izb Skarbowych w K. i w W. w tym samym przedmiocie, co w sprawie niniejszej tj. w przedmiocie zezwolenia na zmianę w strukturze kapitału spółki P. polegającej na zbyciu udziałów spółce A. G. s.r.o. i R. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę m.in. decyzji administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153 z 2002r. poz. 1270/ dalej zwanej p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżone decyzje Sąd stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc uzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem sprawy niniejszej jest udzielenie zezwolenia na zmiany w strukturze kapitału spółki P. sp. z o.o. polegające na sprzedaży określonych we wniosku ilości udziałów spółce A. G. s.r.o. oraz R. Z. Mając na względzie treść art. 134 p.p.s.a i nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz będąc do tego zobowiązany przez art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny objął zakresem swojej kontroli wszystkie orzeczenia jakie zapadły w sprawie. Sąd miał też na uwadze, że oddalając skargę sąd administracyjny I instancji orzeka, że wszystkie decyzje wydane w sprawie są zgodne z prawem i nie istnieją w stosunku do nich podstawy do zastosowania w zakresie orzekania art. 145 p.p.s.a. /por. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia wyd. Lexis Nexis, Warszawa 2005 s.442/. Sąd objął więc kontrolą całe postępowanie dotyczące udzielenia zezwolenia na zmianę struktury kapitału. Rozważając zasadność skargi i badając zgodność z prawem wydanych rozstrzygnięć Sąd zważył co następuje. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że o charakterze aktu nie decyduje jego forma, lecz merytoryczna treść. Stosując tę zasadę należy ocenić, że organ choć wadliwie określił swą czynność jako postanowienie, to w istocie wydał decyzję i odmówił rozpoznania sprawy. Jego rozstrzygnięcie zawiera wszystkie elementy decyzji administracyjnej tj. wskazuje organ, stronę, podstawę prawną oraz zawiera uzasadnienie, z którego treści wynika, że organ przeanalizował złożone dokumenty i uznał je za niewystarczające do wydania zezwolenia. Rozstrzygnięcie I instancji należy więc potraktować, jak to sugeruje sam organ w piśmie przewodnim do Ministra i zgodnie z jego rzeczywistą treścią, jako wadliwą decyzję, wydaną bez podstawy prawnej, ale podlegającą kontroli instancyjnej zgodnie z art. 127 KPA. Zatem odwołanie wniesione przez P., wniesione wbrew wadliwemu pouczeniu, ale w ustawowym terminie było dopuszczalne. Skoro zaś było dopuszczalne, powinno zostać rozpatrzone merytorycznie. W tym stanie rzeczy postanowienie Ministra o niedopuszczalności odwołania zapadło z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 134 KPA, które miało wpływ na wynik sprawy. Zatem postanowienie to podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit.c p.p.s.a. Kontrolując rozstrzygnięcie organu I instancji Sąd uznał, że było ono wadliwe merytorycznie, gdyż stan sprawy nie pozwalał na pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Po merytorycznym badaniu wniosku i uznaniu, że legalność środków nie została wykazana należało wydać rozstrzygnięcia merytoryczne. Było ono także wadliwe co do formy, gdyż zasadne i prawidłowe pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie wymaga formy rozstrzygnięcia, tj. ani wydania decyzji ani postanowienia. Jednak przede wszystkim decyzja I instancji wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej. Badając pod tym kątem orzeczenie Dyrektora Izby Skarbowej w O. i toczące się tam postępowanie administracyjne Sąd zważył, że art. 26 ust. 4 ustawy o grach... wskazuje, iż zezwoleń na zmianę w strukturze kapitału spółek prowadzących działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udziela właściwa izba skarbowa. W przepisie tym ustawa nie wskazuje, która izba skarbowa jest właściwa, natomiast art. 24 ust. 1a ustawy o grach... stanowi, że zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udziela izba skarbowa, na której obszarze działania są urządzanie i prowadzone takie gry. Powstaje więc problem czy izba skarbowa właściwa do udzielania zezwoleń na prowadzenie gier, tj. ta na której obszarze gry mają być prowadzone, jest jednocześnie właściwą izbą skarbową, o której mowa w art. 26 ust. 4 ustawy o grach... tj. izbą, która wydaje zezwolenie na zmiany w strukturze kapitału spółki prowadzącej gry. W ocenie Sądu wniosek, że do udzielania zezwoleń na zmiany w strukturze kapitału właściwa jest ta sama izba skarbowa, co do wydawania zezwolenia na prowadzenie gier na określonym terenie, jest zupełnie nie uprawniony. Art. 24 ust. 1a ustawy o grach... ustanawia szczególną właściwość miejscową izb skarbowych do wydawanie zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Przepis ten dotyczy tylko spraw nim objętych i brak przepisu prawa, który rozciągałby tę właściwość na inne sprawy. Brak więc podstaw, aby właściwość miejscową izb skarbowych do udzielania zezwoleń na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych rozciągać na inne, nie wymienione w tym przepisie sprawy. Zatem udzielanie zezwoleń na zmiany w strukturze kapitału spółki prowadzącej gry na automatach o niskich wygranych należy, wedle zasad ogólnych, do właściwości izby skarbowej siedziby spółki. Przyjęcie koncepcji odmiennej prowadzi do niemożliwego do zaakceptowania stanu, do jakiego doszło w sprawie niniejszej, że w jednej sprawie o udzielenie zezwolenia na zmiany w strukturze kapitału jednej spółki wydanych zostaje wiele, niejednokrotnie sprzecznych ze sobą decyzji. W sprawie niniejszej wnioskująca spółka ma siedzibę w K., zatem właściwa do wydania zezwolenia na zmiany w strukturze kapitału tej spółki jest Izba Skarbowa w W., na której obszarze znajduje się siedziba spółki. Zgodnie z art. 19 KPA organy administracji publicznej z urzędu przestrzegają swojej właściwości miejscowej, a prowadzenie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem przepisów o tej właściwości stanowi naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 p. 1 KPA, skutkujące nieważnością decyzji. Już ta przyczyna wystarcza, aby stwierdzić nieważność rozstrzygnięcia Dyrektora Izby Skarbowej w O. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 145 § 1 p.1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchylił postanowienie Ministra Finansów oraz działając na podstawie art. 145 § 1 p. 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w O., jako wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ rozważy dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na zmianę w strukturze kapitału spółki mającej siedzibę w K. przez Izbę Skarbową w O. i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Zaważywszy powyższe Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 14 ust. 2 p. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu /Dz. U. nr 163 z 2002r. poz. 1349 z późn. zmianami/ i zasądził kwotę 100 zł z tytułu zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego oraz kwotę 15 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa. Sąd nie orzekł o niewykonywaniu uchylonych postanowień, gdyż ze swej istoty nie nadają się one do wykonania.