II OSK 1682/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia NSA Ludwik Żukowski Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 354/05 w sprawie ze skargi U. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia terenu do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od U. i R. W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 150 (słownie: sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W postępowaniu wszczętym na wniosek T. K. o przywrócenie do poprzedniego stanu stosunków wodnych przez zobowiązanie U. i R. małż. W. do likwidacji nasypu wykonanego na części ich działki o numerze [...] położonej we wsi S. gm. D., Wójt Gminy D., decyzją z dnia [...] stwierdził, iż stosunki wodne na działkach nr [...], [...] i [...] we wsi S. nie zostały naruszone. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na złożonej do akt sprawy opinii biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego B. Z., który stwierdził, że podwyższenie działki nr [...] związane z budową przez małż. W. domu mieszkalnego, nie wpłynęło na zmiany stanu wody na gruncie i nie oddziaływuje na sąsiednie działki, w tym położone po drugiej stronie rzeczki "[...]" działki oznaczone nr [...] i [...], stanowiące własność T. K.. W następstwie rozpoznania odwołania złożonego przez T. K. od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie ze względu na brak szkody, jako warunku do nałożenia obowiązków wynikających z art. 29 ustawy – Prawo wodne. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], T. K. zarzuciła naruszenie przepisów art. 139 k.p.a. i art. 29 ust. 3 ustawy – Prawo wodne. Skarżąca powołała się na sporządzoną na jej zlecenie opinię biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego K. C.. Opinia ta kwestionowała wnioski opinii biegłego B. Z. stwierdzając, iż zmiany ukształtowania terenu na działce małż. W., w sytuacji ekstremalnie wysokich stanów wód, mogą niekorzystnie wpływać na nieruchomość skarżącej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło się do biegłej K. C. o uzupełnienie jej opinii i następnie, na jej podstawie uznało, że na skutek zmiany ukształtowania terenu na działce nr [...], małż. W. ograniczyli spływ wód w kierunku północnym w sposób mogący spowodować szkodę dla sąsiednich gruntów. Wobec tego ustalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wydało w dniu [...] decyzję uchylającą własną decyzję z dnia [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z [...] i nakazało U. i R. małż. W. przywrócenie ich działki nr [...] we wsi S. do poprzedniego stanu przez likwidację nasypu o miąższości od 1 do 1,6 m, wykonanego w zachodniej części tej działki, wzdłuż cieku w kierunku przepustu, w terminie do [...]. Wymienioną ostatnio decyzję SKO w K. z dnia [...] R. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, kwestionując prawidłowość ustaleń będących podstawą stanu faktycznego i wnosząc o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 13 lipca 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Uzasadniając ten wyrok Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z naruszeniem bowiem przepisu art. 84 k.p.a. organ odwoławczy przeprowadził dowód z opinii K. C., sporządzonej na zlecenie jednej ze stron postępowania administracyjnego. K. C. opracowując operat na zlecenie strony podlegała wyłączeniu od udziału w postępowaniu w charakterze biegłego z mocy art. 24 k.p.a. w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. Sąd stwierdził, iż stanowisko zawarte w opinii K. C. należało potraktować jako jeden z dowodów i w razie powzięcia wątpliwości co do zasadności i prawidłowości opinii biegłego powołanego w sprawie, powinno to skutkować powołaniem innego biegłego. Nadto – zdaniem WSA – organ odwoławczy wydając decyzję w ramach tzw. "samokontroli" naruszył przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. Uwzględniając skargę w tym trybie, organ przeprowadza kontrolę własnej decyzji wyłącznie pod względem jej zgodności z prawem. W konsekwencji, po wniesieniu skargi do sądu organ wydając decyzję w trybie autokontroli nie jest uprawniony do dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ujawnione wady proceduralne wskazują, że stan sprawy nie został wszechstronnie wyjaśniony, a rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. nastąpiło z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Sąd stwierdził też, że uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje powrót do postępowania odwoławczego, a zatem powstaje konieczność rozpoznania odwołania. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zaskarżyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.. Skarga kasacyjna zarzuciła temu wyrokowi: – naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez uchylenie decyzji Kolegium, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zwłaszcza art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. – zasady uwzględniania przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji, – obrazę art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegającą na zawarciu w uzasadnieniu wyroku błędnego wskazania co do dalszego postępowania,; – obrazę art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez uchylenie decyzji Kolegium bez orzeczenia, stosownie do ww. artykułu ustawy co do poprzedzających ja rozstrzygnięć prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest niezbędne do końcowego jej załatwienia, a jednocześnie błędne wskazanie o konieczności rozpatrzenia odwołania, co czyni wyrok Sądu z dnia 13 lipca 2006 r. niewykonalnym. Wskazując na powyższe uchybienia, skarżące Kolegium wniosło o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zawiera częściowo uzasadnione zarzuty. Przede wszystkim brak jest podstaw do przyjęcia wniosku, że w trybie "autokontroli" decyzji na postawie art. 54 § 3 p.p.s.a. organ nie może przeprowadzać żadnego postępowania dowodowego. Istotą samokontroli decyzji prowadzonej na podstawie tego przepisu jest ponowne rozpoznanie sprawy na skutek wniesienia skargi i uwzględnienie tej skargi w całości, gdy organ stwierdzi, że jego wcześniejsza, zaskarżona decyzja narusza prawo. Żaden przepis nie ogranicza przy tym organu do działania wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zebrany wcześniej w postępowaniu administracyjnym. Z przepisów nie wynika bowiem, by autokontrola decyzji nie była dopuszczalna, gdy strona uzupełni materiał dowodowy załączając nowe dowody do skargi. Brak jest podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia, które nie wynika wprost z ustawy. Możliwość uzupełnienia materiału dowodowego nie zwalnia jednak organu od przeprowadzenia dowodu zgodnie z obowiązującymi przepisami postępowania. W rozpoznawanej sprawie trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, iż dowód z opinii biegłego K. C. został przeprowadzony z naruszeniem przepisu art. 84 k.p.a., gdyż o dowodzie z opinii biegłego można mówić wówczas, gdy organ zwraca się do osoby posiadającej wiadomości specjalne o wydanie opinii. Złożona do akt niniejszej sprawy opinia K. C. stanowi tzw. "prywatną ekspertyzę" wydaną na zlecenie strony, która nie może być uznana za dowód z art. 84 k.p.a. Organ powinien był uznać ją za uzupełnienie wyjaśnień strony poparte stanowiskiem uwzględniającym wiadomości specjalne. Oparcie ustaleń na takiej "opinii" stanowi uchybienie procesowe. Może ona natomiast uzasadniać dopuszczenie dowodu zgodnie z przepisami k.p.a., gdy wystarczająco uprawdopodobni zasadność stanowiska strony, która ją złożyła (por. uwagę 17 do art. 278 k.p.c. w Komentarzu do KPC T. Erecińskiego, Wyd. Prawnicze, Warszawa 2001, s. 513). Uchylając więc decyzję obu instancji i rozstrzygając sprawę merytorycznie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło nie tylko przepis art. 84 k.p.a., lecz i art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakazujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Skarga kasacyjna trafnie natomiast zarzuca, iż Wojewódzki Sad Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 135 p.p.s.a. nie rozważył konieczności zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do wszystkich aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, gdy jest to niezbędne do jej końcowego załatwienia. Obowiązek taki wynika ze wskazanego przepisu, który używa formy "sąd stosuje" przewidziane ustawą środki. Nadto w uzasadnieniu wyroku zostało zawarte błędne wskazanie co do konieczności rozpatrzenia odwołania. Pozostawienie przez WSA w prawnym bycie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] i decyzji odwoławczej z dnia [...] powoduje, iż pouczenie o konieczności rozpoznania odwołania (już rozpoznanego w dniu [...]) jest oczywiście błędne i tym samym narusza ono art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 tej ustawy orzeczono jak w sentencji.