I SA/Wa 532/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie NSA Anna Lech Asesor WSA Joanna Skiba /spr./ Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M.H. i J.H. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. Nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosków C. i R.G, M. i S.G., A. i W.S., H. i J.K., H.R., W.R., W.C., W.P., J. i M.H., D. i A.L., H. i J.I., A. i E.D., K.K., B.Z., E.M., A.M., B. i R.P, E.J., K.S., L. i T.S., J.S., H.L., M.R., J.Z., U. i J.S., M.S., M. i M.M., W. i W.W., A.R., J.S. oraz J.H., J.K. i M.B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].02.2003 r. Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].01.1953 r. Nr [...] oraz utrzymanego tą decyzją orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].08.1952 r. Nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] - utrzymał w mocy decyzję z dnia [...].02.2003. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia dokonano następujących ustaleń. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - po rozpatrzeniu wniosku J.D. - decyzją z dnia [...].02.2003 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].01.1953 r. Nr [...] oraz utrzymanego tą decyzją orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].08.1952 r. Nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Organ centralny stwierdził , że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wniosek właściciela gruntu lub jego następcy prawnego, będącego w posiadaniu gruntu o przyznanie prawa własności czasowej powinien być uwzględniony - jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania . Odmowa przyznania tego prawa mogła nastąpić w przedmiotowej sprawie tylko wówczas, gdyby takie korzystanie z gruntu nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].08.1952 r. Nr [...] odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej ww. nieruchomości z uwagi na to, iż zgodnie z opracowywanym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości [...] przy ul. [...] jest przeznaczony pod społeczne budownictwo mieszkaniowe, a korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego . W decyzji odwoławczej z dnia [...].01.1953 r. Nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji, nie znajdując podstaw do jego zmiany. Z tych powodów organ administracyjny uznał, że w przedmiotowej sprawie odmowa przyznania własności czasowej mogła nastąpić jedynie przy ustaleniu zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2 ww. dekretu, a jak wykazało postępowanie przeprowadzone w trybie nadzoru, decyzjami Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].08.1952 r. i Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].01.1953 r. - powołując się na dopiero opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego - odmówiono przyznania tego prawa bez ustalenia przeznaczenia nieruchomości w planie i ustalenia, czy owo przeznaczenie rzeczywiście koliduje z dotychczasowym sposobem korzystania z nieruchomości. Tym samym organ centralny stwierdził , że weryfikowane decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 2 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945r., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto decyzje te wydane zostały również z rażącym naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym (art. 44, art. 75 ust. 1 i 2 i art. 92 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r.), ponieważ organy orzekające nie dopełniły ustawowego obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie organ uznał również , że nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne , o których mowa w art. 156 § 2 kpa, bowiem okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania użytkowania wieczystego (prawa własności czasowej) wywołała nieodwracalne skutki prawne. Uzasadniając swoje stanowisko organ administracji powołał się na Uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96. Przywołał również stanowisko wyrażane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ż, iż w ocenie czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i M.H., zarzucając decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].04.2003 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].02.2003 r. znak [...] : 1) naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiącego jedną z podstaw wydanej Decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].04.2003 r. znak [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...].02.2003 r. znak [...], a mianowicie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m. ST. Warszawy, polegające na uwzględnieniu treści wyżej wskazanego artykułu -podczas gdy według "ogólnego planu zabudowania m. st. Warszawy" zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. nieruchomość [...] położona przy ul. [..] przeznaczona była pod budownictwo o zabudowie zwartej o 5-4 kondygnacjach nie zaś pod stojące tam wówczas oficyny parterowe, 2) nie uwzględnienie w decyzji wydanej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast - wobec obecnych właścicieli lokali i ułamkowych części gruntu - treści przepisów rękojmi wiary ksiąg wieczystych, powodujących, iż Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2003 r., [...] winna w preambule stwierdzać wydanie decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].01.1953 r. Nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].08.1952 r. Nr [...] z naruszeniem prawa. W konkluzji skargi wnieśli o uchylenie decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1271 ze zm.) z dniem 1 stycznia 2004 roku weszły w życie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Z treści art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i w których postępowanie nie zostało zakończone - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego . Nadto zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ,sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji umożliwia wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi . Przesłanki negatywne i pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zostały w sposób wyczerpujący wyliczone w treści art. 156 § 1 i §2 kpa. W związku z powyższym, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie podlegają wykładni rozszerzającej , a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet w sposób ścieśniający ( por. B. Adamiak J. Borkowski K.p.a. Komentarz s.713-714). Ponadto należy podkreślić , że w orzecznictwie oraz doktrynie dominuje pogląd, że organ administracji publicznej , w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej , wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której orzeka nie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kontrolowanej decyzji , lecz orzeka jako organ kasacyjny ( por. wyrok NSA z 27 października 1995 roku III SA 829/95 niepublikowany , W. Chróścielewski, J. P. Tarno Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe. Warszawa 2002 ). Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest wyjaśnienie czy w sprawie wystąpiły pozytywne przesłanki nieważności oraz czy nie występuje którakolwiek z przesłanek negatywnych. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że postępowanie nadzorcze objęło swym działaniem ostateczną decyzję Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].01.1953 r. Nr [...] oraz utrzymane tą decyzją orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].08.1952 r. Nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przeprowadził postępowanie wyjaśniające i ocenił, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności ww decyzji administracyjnych. W dacie wydawania decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa , była zabudowana budynkiem wielomieszkaniowym, w którym wydzielono odrębne własności poszczególnych lokali wraz ustanowieniem w odpowiednim udziale prawa użytkowania gruntu, na którym jest usytuowany budynek. Obowiązkiem organu prowadzącemu postępowanie jest umożliwienie udziału w całym toku postępowania wszystkim stronom , których interesu prawnego dotyczy wynik postępowania ( art. 10 kpa ) . Przepis art. 28 k.p.a. stanowi zaś, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się przepis art. 28 k.p.a. może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, a więc normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, przy czym interes prawny strony może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego (vide wyrok NSA z 19.01.1995 r. I S.A. 1326/93 niepublikowany, wyrok NSA z 19.01.1982 r. S.A./Kr 517/81, ONSA 1/82, poz. 11). Niewątpliwie interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu , oprócz następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości [...], posiadają osoby , którym przysługuje prawo odrębnej własności lokali wydzielonych w budynku znajdującym się na przedmiotowym gruncie. Organ centralny nie ustalił prawidłowo kręgu osób zainteresowanych , opierając się w tym zakresie wyłącznie na wypisie z rejestru gruntów. Takie postępowanie należy uznać za wadliwe, bowiem powyższe ustalenia winny być poczynione w oparciu o wpisy zawarte w księgach wieczystych. Wpisy w księgach wieczystych mają szczególne znaczenie, bowiem zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 1982 r. Nr 19, poz. 147 ze zmianami) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Natomiast z takiego domniemania nie korzystają rejestry gruntów , które są zakładane dla celów planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ( art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne t.j. Dz. u. z 2000. Nr 100. poz. 1086 ze zm. ). Poza tym organ nie zbadał trybu ustanawiania dla właścicieli poszczególnych lokali prawa użytkowania wieczystego ( decyzja administracyjna, decyzja administracyjna i umowa cywilnoprawna czy też tylko umowa cywilnoprawna) . Rzeczywiście Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 1996 roku ( OPS 7/96 ONSA 1997/2 poz. 49 ), na którą powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ centralny , głosi, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy ( DZ. U. 1945 r. Nr 50 poz. 279 ), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej , sama przez się nie oznacza , że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu , odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej ( użytkowania wieczystego ) , wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 §2 kpa. Z końcowej części jej uzasadnienia wynika jednak, że powyższa uchwała dotyczy sytuacji , kiedy prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie decyzji administracyjnej, przedmiotem rozważań NSA nie była zaś sytuacja, gdy prawo użytkowania wieczystego powstało na podstawie samej umowy cywilnoprawnej tj. bez uprzedniego wydawania decyzji administracyjnej. W orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest natomiast pogląd, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy , gdy brak jest przepisów prawnych , które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia czynności , które mogłyby cofnąć , znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane decyzją administracyjną dotkniętą wadą nieważności. ( por. Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 roku III AZP 4/92 OSNCP 1992/12 poz. 211, ). W sytuacji zatem , gdy prawo użytkowania wieczystego powstało wyłącznie na podstawie umowy cywilnoprawnej , organ administracji nie jest władny swoim działaniem przywrócić stanu poprzedniego odnośnie spornej nieruchomości. Taka zaś sytuacja wskazuje, że wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , w sytuacji określonej wyżej , wystąpiłaby przesłanka uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].01.1953 r. Nr [...] oraz utrzymanego tą decyzją orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].08.1952 r. Nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] w postaci nieodwracalnych skutków prawnych jakie ta decyzja wywołała. Braki w materiale dowodowym dotyczącym powyższych ustaleń prowadzą do wniosku, ze dotychczas zebrany materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia przez organ administracji, że w sprawie nie zaszły nieodwracalne skutki prawne. Niezależnie od powyższych uwag ( dotyczących ustalenia stron postępowania i nieodwracalności skutków prawnych ) należy stwierdzić , że zaskarżona decyzja dotknięta jest jeszcze jedną wadą , która powoduje konieczność uchylenia decyzji obu instancji. Ze znajdujących się w aktach sprawy skróconych aktów zgonu wynika , że w dniu wydawania decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie żył H.R. ( zmarł [...] sierpnia 1998 roku ) i T.S.( zmarł [...] sierpnia 1998 roku ), a w postępowaniu administracyjnym nie brali udziału następcy prawni tych osób, co stanowi przesłankę wznowieniową. Z powyższych ustaleń wynika, że zarówno akta postępowania administracyjnego jak i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują , że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśnił należycie istotnych okoliczności sprawy co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym naruszył art. 7, 77 §1 i 107 kpa . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien prawidłowo ustalić krąg stron postępowania w oparciu o dane zawarte w księgach wieczystych prowadzonych dla poszczególnych lokali oraz na podstawie postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku. Następnie winien zbadać tryb ustanawiania prawa użytkowania wieczystego i po dokonaniu powyższych ustaleń zbadać czy w przedmiotowej sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 §1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).