I OSK 1559/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska Izabella Kulig - Maciszewska Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 222/06 w sprawie ze skargi E. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) odstępuje od zasądzenia na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od E. I. kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Łd 222/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oraz nieważność poprzedzającej ją decyzji Kierownika Zespołu do spraw Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...]., znak: [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku, Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia [...], Kierownik Zespołu do Spraw Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] odmówił E. I. zaliczki alimentacyjnej, wnioskowanej na syna M. I., podnosząc w uzasadnieniu, iż powodem odmowy jest brak zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych i wysokości wyegzekwowanych świadczeń. Od powyższej decyzji E. I. złożyła odwołanie, podnosząc, iż ojciec dziecka – W. I., przebywający na stałe w Hiszpanii, wyraził zgodę na ratalne spłacenie zaległości alimentacyjnych, jednakże od 2002r. nie otrzymała od niego żadnych świadczeń. Decyzją z dnia [...]r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że z akt sprawy wynika, iż E. I. jest osobą rozwiedzioną, samotnie wychowującą syna M. I., na rzecz którego, wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 30 listopada 2000r., w sprawie o sygn. akt I C 448/00, podwyższone zostały alimenty do kwoty po 170,00 zł. miesięcznie. W ocenie organu, ze złożonych dokumentów nie wynika, aby egzekucja przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu była bezskuteczna, albowiem dłużnik, za zgodą wnioskodawczyni zobowiązał się jej wysyłać 150 euro miesięcznie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], odwołująca nie przedłożyła stosownego zaświadczenia ani też informacji o stanie egzekucji, pozwalającego na przyznanie prawa do zaliczki alimentacyjnej, natomiast jeżeli jej zdaniem dłużnik alimentacyjny nie wywiązał się z zawartego porozumienia i nie łoży na utrzymanie dziecka zadeklarowanych kwot, skarżąca powinna ponownie zwrócić się o egzekucję zasądzonych alimentów. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła E. I. podnosząc, iż zaskarżona decyzja jest krzywdząca, wskazując, iż egzekucja zasądzonych alimentów jest bezskuteczna, zaś ojciec dziecka nie łoży na jego utrzymanie od 2002r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 13 lipca 2006r., sygn. akt II SA/Łd 222/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r. w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oraz nieważność poprzedzającej ją decyzji Kierownika Zespołu do spraw Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...], wskazując, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych od wskazanych w jej treści. Sąd podniósł, że zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 22.kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 że zm.), zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, albo w przypadku gdy uczy się w szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia. Osobą uprawnioną jest podmiot uprawniony do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu egzekucyjnego. Ustalenie prawa do zaliczki następuje na wniosek osoby uprawnionej, jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego, o czym stanowi art. 10 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Nie oznacza to jednak, że osobą uprawnioną staje się ten ustawowy przedstawiciel, któremu przyznawana jest zaliczka lub też któremu tej zaliczki się odmawia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, jako adresat decyzji Kierownika Zespołu do Spraw Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...], została wskazana E. I., natomiast osobą uprawnioną, na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia 30 listopada 2000r. jest małoletni M. I.. W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skierowanie decyzji do E. I. będącej ustawową przedstawicielką małoletniego uprawnionego, uznać należy za dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie jest ona stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2006r., skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarga kasacyjna na zasadzie art.173 i 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: • naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 pkt 5 lit.a, art. 7 ust. 1 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U., Nr 86, poz. 732 ze zm.) przez błędną ich wykładnię dokonaną z pominięciem przepisu art. 1 pkt 2 powyższej ustawy, określającego komu przyznaje się zaliczki alimentacyjne i przyjęcie, że skierowanie decyzji do E. I. - ustawowej przedstawicielki małoletniego uprawnionego do świadczenia alimentacyjnego syna M. I. – czyni decyzje dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a, ponieważ nie jest ona stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., • naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Zespołu do Spraw Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] roku znak: [...], chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podniosło, że nie można podzielić poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji, że skierowanie decyzji do ustawowej przedstawicielki małoletniego uprawnionego, uznać należy za dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ nie jest ona stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem w myśl tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W ocenie Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi pominął treść przepisu art. 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, określający zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Wobec takiego zapisu stanowiącego zasadę przyznawania zaliczek alimentacyjnych, E. I., jako ustawowa przedstawicielka małoletniego uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych M. I., ma interes prawny do przyznania jej zaliczki alimentacyjnej, wynikający z konkretnego, powołanego przepisu art. 1 pkt 2. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności z art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy zaś Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2006r., narusza przepisy obowiązującego prawa. Odnośnie oceny zasadności wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów przypomnieć należy, iż nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem stawiając taki zarzut, należy wskazać, że gdyby nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów, to wyrok tego Sądu byłby odmienny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoczynając rozważania nad prawidłowością zarzutów skargi kasacyjnej należy odwołać się do obecnie obowiązujących w Polsce unormowań prawnych dotyczących spraw z zakresu stosunków między rodzicami a dziećmi. Przepisy te znajdują swoje uregulowanie w Tytule I ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59) w art. od 92 do 113, z których to przepisów wynika, że władza rodzicielska stanowi ogół obowiązków i praw względem dziecka, mających na celu zapewnienie mu należytej pieczy i strzeżenie jego interesów. Natomiast wykonywanie władzy rodzicielskiej oznacza to, że rodzic osobiście zajmuje się sprawami dziecka, przy czym wskazać należy, że chodzi tu o wykonywanie wszystkich obowiązków, dzięki którym dziecko będzie wychowane w sposób zapewniający jego prawidłowy rozwój. Oznacza to więc, że rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską aż do pełnoletności. (art. 92, 98 K.r.i o.). Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podnieść, że w przedmiotowej sprawie, przy rozpoznawaniu zasadności argumentów skargi kasacyjnej, oprócz wskazania powołanych przepisów, niezbędnym jest także wskazanie przepisów ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. z 17 maja 2006r.), będących podstawą materialnoprawną skargi, które to przepisy określają zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego. W myśl tej ustawy, prawo do zaliczki alimentacyjnej ustalone zostaje na wniosek osoby uprawnionej do zaliczki, jej przedstawiciela ustawowego albo opiekuna prawnego, a zaliczka taka przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia, albo, w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia (art.7 ust. 1 i art. 2 pkt 5 ). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją – E. I. samotnie wychowująca dziecko (art. 1 ust. 2 powołanej ustawy) wystąpiła jako przedstawiciel ustawowy swego małoletniego syna M. o przyznanie na jego rzecz zaliczki alimentacyjnej, tak więc spełnione zostały wymogi z art. 2 ust. 5, art. 7 ust. 1 i art. 10 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Zgodzić się zatem należy z zarzutami skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane przepisy powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, nieuwzględniając treści art. 1 pkt 2 tej ustawy, który wyraźnie wskazuje, iż ustawa ta określa zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się także zgodzić z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który w zaskarżonym wyroku nie uznał za stronę postępowania w tej sprawie (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) ustawowej przedstawicielki małoletniego tj. jego matki - E. I . W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nadmienić przy tym należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie powinno stanowić najmniejszej wątpliwości, że E. I., jako ustawowa przedstawicielka małoletniego syna M., uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych, ma interes prawny do przyznania jej zaliczki alimentacyjnej. Wniosku takiego nie może złożyć jej małoletni syn nie mający pełnej zdolności do czynności prawnych, gdyż czynność prawna dokonana przez osobę, która nie ma zdolności do czynności prawnych, jest nieważna, o czym stanowi art. 14 § 1 Kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przyjął, że stroną w niniejszym postępowaniu jest tylko małoletni syn E. I. – M. - jako uprawniony do świadczeń alimentacyjnych co oznacza, że skierowanie decyzji do E. I., powoduje, iż są one dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z poglądem tym nie sposób zgodzić się, ponieważ decyzje organów administracji I i II instancji zawierają prawidłowe wskazanie E. I. - jako ustawowej przedstawicielki uprawnionej do składania wniosku w sprawie przyznania zaliczki alimentacyjnej dla osoby jej syna jako uprawnionego do świadczeń alimentacyjnych (art. 7 ust. 1 ustawy). Treść tych decyzji wyraźnie wskazuje, że organy rozróżniają obie te kwestie. Nie do przyjęcia, w kontekście wskazanego wyżej stanowiska, jest stwierdzenie Sądu, że w niniejszej sprawie skierowanie decyzji do E. I. jako ustawowej przedstawicielki małoletniego (uprawnionego) uznać należy za dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W związku z powyższym za uzasadniony uznać należy także zarzut skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku naruszył art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przyczyny określone w 156 §1 pkt 4 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do niezgodnego z prawem stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]. jak również stwierdzenia nieważności decyzji ją poprzedzającej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.