IV SA/Po 254/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant ref.staż. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skarg K.P. 1. w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie orzeczenia Sądu 2. na decyzję Kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę o wymierzenie grzywny organowi 2. odrzucić skargę na decyzję Kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] nr [...] 3. oddalić wniosek o wymierzenie organowi grzywny /-/ E.Kręcichwost-Durchowska /-/ M.Dybowski /-/ P.Miładowski Sygn. IV SA/Po 254/06 U z a s a d n i e n i e Prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt 4/II SA/Po 1825/03 uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] i decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] nr [...] w części ponad orzeczone 170 zł, wydaną w przedmiocie zasiłku celowego. Wskazania Sądu zawarte w uzasadnieniu tego wyroku obligowały organ I instancji do przeprowadzenia postępowania administracyjnego stosownie do dyrektyw kodeksu postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem zasady równości wobec prawa oraz sytuacji materialnej i życiowej strony postępowania. Stosownie do art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153/02/1270 ze zm. - dalej ppsa) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Celem tej regulacji jest polepszenie działania organów administracji publicznej, a instytucja wezwania, o której przepis ów stanowi, ma służyć temu, aby organ administracji wykonał wyrok lub załatwił sprawę zanim interwencja sądu administracyjnego będzie konieczna. W sytuacji, gdy organ administracji po wezwaniu nie wykona wyroku lub nie załatwi sprawy albo gdy uczyni to dopiero po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność, wówczas istnieje przesłanka do ukarania organu grzywną, o której mówi przepis art. 154 § 1 ppsa. Tym samym przesłanką dopuszczalności zaskarżenia organu w trybie art. 154 ppsa jest uprzednie pisemne jego wezwanie do wykonania wyroku oraz bezczynność organu, do którego wezwanie takie zostało skierowane. Przepis ten nie określa charakteru prawnego oraz trybu wnoszenia takiego wezwania, jak i nie precyzuje, kiedy z takim wezwaniem można wystąpić. Jednakże zważywszy, iż przedmiotem skargi na podstawie art. 154 § 1 ppsa jest stan bezczynności organu po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny, stąd do wezwania tego znajdują zastosowanie postanowienia art. 52 § 4 ppsa. Stosownie do postanowień art. 52 § 4 in fine ppsa należy przyjąć, że wezwanie takie może być skierowane do organu w każdym czasie po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym, określonego zgodnie z art. 35 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji również skarga, o której przepis art. 154 § 1 ppsa stanowi, do sądu administracyjnego może być wniesiona stosownie do postanowień art. 53 § 2 ppsa. Zgodnie z tym przepisem skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia przedmiotowego wezwania (por. Tadeusz Woś, Hanna Knysiak-Molczyk, Marta Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, str. 481). W rozpatrywanej sprawie Skarżąca wezwanie do wykonania wyroku skierowała dnia 09 lutego 2006 r., a skargę w trybie art. 154 ppsa, datowaną na dzień 7 marca 2006 r., wniosła w dniu 17 marca 2005 r. (zgodnie z art. 54 § 1 tej ustawy za datę wniesienia skargi, która złożona została bezpośrednio w Sądzie dnia 10 marca 2006 r., uznać należy dzień wpłynięcia skargi do organu I instancji, co w rozpatrywanej sprawie nastąpiło w dniu 17 marca 2006 r.- k. 23 akt administracyjnych). W tych okolicznościach skargę uznać należy za złożoną w terminie. Skarga okazała się bezzasadną. Utrwalonym w doktrynie jest pogląd, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym, jeśli nie rozpoznał sprawy w powtórnym postępowaniu prowadzonym na skutek wyroku sądu administracyjnego, mimo upływu terminu określonego w ustawie ( np. w art.35 kpa ). Termin do załatwienia sprawy zaczyna biec od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( J.P.Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi komentarz" W.Pr.2002 str 333-334 uw.5 , 7 ) . z uwagi na to, że wyrok uchylający podlega uzasadnieniu ( art.141 § 1 ppsa ), a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia ( art.153 ppsa ), w niniejszej sprawie termin do załatwienia sprawy zaczął biec dnia 22 lutego 2006 r. ( k.9,10,26 akt administracyjnych ). Procesowa przesłanka wymierzenia grzywny w niniejszej sprawie nie została spełniona , bowiem Skarżąca wezwała organ do wykonania wyroku dnia 9 lutego 2006 r. ( przezentata - k.2 ) - zatem przed doręczeniem organowi I instancji odpisu prawomocnego wyroku z dnia 25 października 2005r. - sygn. 4/II SA/Po 1825/03 z uzasadnieniem ( odpis sentencji wyroku wraz z aktami sprawy wpłynął do MOPR dnia 31 stycznia 2006 r. - k.1 akt administracyjnych ; J.P.Tarno - op. cit. str.334 uw.7 ). Wbrew ocenie Skarżącej, organ I instancji obowiązany był- po otrzymaniu akt administracyjnych odpisem prawomocnego wyroku Sądu Administracyjnego wraz z uzasadnieniem- przeprowadzić wywiad środowiskowy ( art. 106 ust. 4 w zw. z art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 64/04/593 ze zm.- dalej ups). Stosownie do art. 104 §1 kpa organ administracji państwowej jest obowiązany do załatwienia sprawy będącej przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w formie decyzji, chyba że przepisy kpa stanowią inaczej. Zgodnie z art. 104 § 2 kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części (decyzje merytoryczne) lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji (decyzje pozamerytoryczne). Nie ulega wątpliwości, że sprawa o przyznanie zasiłku celowego jest sprawą z zakresu prawa administracyjnego, brak w aktach administracyjnych informacji, co do utraty tej cechy w trakcie postępowania, i dlatego podlegała rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. 77/05/672 - dalej rozporządzenie) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. Jak wynika z notatek służbowych starszego pracownika socjalnego B.M. z dnia: 27 lutego 2006, 3 marca 2006, 8 marca 2006 i 14 marca 2006 r. (k. 11-14 akt administracyjnych), pracownik socjalny nie zastał Wnioskodawczyni w domu. Pracownik socjalny nie zdołał przeprowadzić wywiadu środowiskowego także dnia 27 marca 2006 r., mimo wystosowania do Zainteresowanej pisma z dnia 15 marca 2006 r. (nadanego w polskiej placówce pocztowej dnia 16 marca 2006 r., doręczonego Zainteresowanej skutecznie dopiero dnia 31 marca 2006 r. - k. 15- 17 akt administracyjnych). Sąd nie znalazł podstaw do odmowy dania wiary owym notatkom służbowym, bowiem zostały sporządzone przez profesjonalnie przeszkolonego pracownika socjalnego; nie ma on żadnego interesu w mnożeniu nieskutecznych prób podejmowanych przez siebie czynności służbowych. Do skutecznego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego doszło dopiero dnia 7 kwietnia 2006 r.- po dokonaniu uzgodnień między Kierownikiem Zespołu Pracy Socjalnej nr 5 a Zainteresowaną (k.29- 33 akt administracyjnych). Zgodnie z art. 77 §1 kpa organ administracji obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć nie tylko uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, ale również uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów. Odmowa udzielenia informacji przez Skarżącą bądź uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadów jest taką właśnie istotną okolicznością, podlegającą ocenie organu prowadzącego postępowania. Spotkać się to może z odmową przyznania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie z przyczyn wyżej podniesionych nie podziela poglądu prawnego, zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 12.X.1995 r.- SA/Ka 1858/94 i poglądu Komentatora, zaprezentowanego w "Komentarzu do ustawy o pomocy społecznej" autorstwa C. Martysza, S. Niteckiego i G. Szpora- Gdańsk 2001 s. 321 uw. 3. Do terminów jakie ma organ na załatwienie sprawy , nie należy wliczać okresów opóźnień , spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu ( J.P.Tarno-op cit str.335 uw.11 ). Błędnie Skarżąca przyjmuje, że podstawą orzekania organu winny być jedynie ustalenia dokonane w 2003 r. i że brak było podstaw do przeprowadzania wywiadu środowiskowego w 2006 r. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd i organ ( art.153 ppsa ) tylko wówczas, gdy nie zmienił się w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy stan faktyczny i prawny. Tymczasem w sprawie mogło zajść szereg istotnych zmian - np. zaspokojenie części potrzeb Wnioskodawczyni ze środków spoza pomocy społecznej ( Sądowi z urzędu ze sprawy zakończonej wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. - sygn. IV SA/Po 785/05 wiadomym jest, że Skarżąca uzyskała parasol i cofnęła skargę w części- co do odmowy przyrznia skarżącej zasiłku celowego na zakup parasola w kwocie 20 złotych ). Zgodnie z zasadą subsydiarności, obowiązek alimentacyjny wyprzedza obowiązek pomocy społecznej ( odpowiednio - wyrok SN z dnia 03 września 1998 r.- I CKN 908/97 - OSNC 3/99/53 z glosą T.Smyczyńskiego OSP 10/99/173, akceptowany przez M.Andrzejewskiego "Ochrona praw dziecka w rodzinie dysfunkcyjnej" Zakamycze 2003 str.147 i nast.). Z tej przyczyny organ pomocy społecznej mógł w drodze wywiadu środowiskowego ustalać np. czy potrzeby Skarżącej nie zostały w całości lub w części zaspokojone przez dorosłego syna Skarżącej. Wobec braku zawinionych przyczyn, dla których organ I instancji nie wydał nowej decyzji po wydaniu wyroku z dnia 25 października 2005 r.- 4/II SA/Po 1825/03, na zasadzie art. 154 § 1 ppsa orzeczono jak w punkcie 1 sentencji. W sprawie nie zachodziły przesłanki do wymierzenia grzywny na podstawie art.55 § 1 ppsa , skoro po wpłynięciu skargi do organu I instancji dnia 17 marca 2006 r. ( k.23 ) , na podstawie akt administracyjnych organ nadal toczył merytoryczne postępowanie w sprawie ( przeprowadził wywiad środowiskowy - k.29 - 33; uzyskiwał informacje od ENEA i Kierownika osiedla - k.39 - 45 ) i wydał decyzję merytoryczną z dnia [...] ( k.46-48 ). Dnia 30 marca 2006 r. organ przedłożył odpowiedź na skargę wraz z uwierzytelnionymi kserokopiami części akt ( k.2-15 akt sąd. ). Wobec braku przesłanek z art.55 § 1 ppsa orzeczono jak w pkt 3 sentencji. O odrzuceniu skargi na decyzję Kierownika Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia [...] nr [...] Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa - wobec nie wyczerpania środków zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej. /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /- /M. Dybowski /-/ P. Miładowski MK