II OSK 1637/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz (spr.) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. - Przedsiębiorstwo Połowów Przetwórstwa i Handlu "N." w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 818/06 w sprawie ze skargi B. - Przedsiębiorstwo Połowów Przetwórstwa i Handlu "N." w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006r., nr [...] w przedmiocie specjalnego pozwolenia połowowego 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B. - Przedsiębiorstwo Połowów Przetwórstwa i Handlu "N." w Gdyni kwotę 800 ( słownie: osiemset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 1637/06 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 818/06 po rozpoznaniu skargi B. Przedsiębiorstwo Połowów Przetwórstwa i Handlu "N." na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2006 r. w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego Nr [...], którym nie przydzielono indywidualnej kwoty połowowej łososia - oddalił skargę. W uzasadnieniu powyższego wyroku wskazano, że Minister orzekając w sprawie zastosował rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2006 r. /Dz. U. Nr 257, poz. 2158/ - § 3 ust 1 pkt 2, przewidującego, iż ogólna kwota połowowa łososia ma zostać podzielona na statki rybackie, których armatorzy w 2005 r. posiadali kwoty połowowe i prowadzili połów łososia /6 % na małe statki rybackie i 94 % na większe jednostki/. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w sprawie, wnoszący o wydanie zezwolenia połowowego ani nie miał w roku 2005 przyznanych kwot połowowych ani nie prowadził połowów łososia. W związku z zarzutem niekonstytucyjności wymienionego rozporządzenia Minister stwierdził, iż w jego ocenie jest on niezasadny. W skardze na powyższą decyzję podniesiono, że została ona wydana z naruszeniem art. 22, art. 32 ( 1 Konstytucji RP, art. 19 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie /Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm./ i art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej /Dz. U. Nr 173, poz. 1807/. Skarżący podkreślił, że ma "historyczne prawa połowowe" w rozumieniu ustawy o rybołówstwie bowiem od wielu lat prowadzi połowy a ponadto ustalono wygórowane i wadliwe warunki uzyskiwania kwot połowowych na 2005 rok jak też wadliwie przypisano kwoty połowowe do określonych statków a nie armatorów, skutkiem czego skarżący ponosi wymierne straty, bowiem w okresie nie prowadzenia innych połowów i nie przyznania mu prawa połowu łososia, odpowiednio wyposażony kuter bezużytecznie stoi w porcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną stwierdzając, że bezsporne w sprawie jest, iż na 2005 rok skarżącemu nie przyznano prawa połowu łososia ostateczną decyzją administracyjną. Zagadnienia związane z ewentualną wadliwością tej decyzji nie mogą podlegać ocenie Sądu w niniejszej sprawie, nie jest ona bowiem objęta przedmiotem zaskarżenia i nie mieści się w ramach określonych przepisem art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa". Skoro przepis ( 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2006 roku przewidywał dwa warunki przyznania kwoty połowowej na 2006 rok, to jest posiadanie przyznanej kwoty połowowej łososia w 2005 roku i prowadzenie połowów łososia w 2005 roku, przy czym oba te warunki musiały być spełnione łącznie, to wystarczającym do odmowy uwzględnienia wniosku był brak przyznania skarżącemu kwoty połowowej łososia w roku 2005. W tym stanie rzeczy bez znaczenia pozostaje zarzut nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji /art. 107 ( 1 i 3 kpa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał przy tym, że zarzuty skargi w istocie dotyczą wyłącznie legalności aktu normatywnego stanowiącego podstawę orzekania. Sąd nie stwierdził jednak zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do zgodności z przepisami Konstytucji RP lub innych regulacji ustawowych rozporządzenia wykonawczego stosowanego w niniejszej sprawie, dających podstawę do wystąpienia na mocy art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm./ ze stosownym pytaniem. Nie stoi to jednak na przeszkodzie aby skarżący samodzielnie skorzystał z instytucji wskazanej w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP uprawniającego do wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego przez każdego, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone ustawą lub innym aktem normatywnym, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekał ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. Przedsiębiorstwo Połowów Przetwórstwa i Handlu "N." w G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 113 ( 1 ppsa , rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia z urzędu wszelkich naruszeń prawa, orzeczenie sprzecznie z zasadą nie związania sądu granicami skargi, zamknięcie rozprawy bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, nie przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, od odpowiedzi na które zależało rozstrzygnięcie sprawy, nie dokonanie kontroli działalności organu orzekającego zgodnie z zasadą legalności a także naruszenie art. 141 ( 4 ppsa poprzez niespełnienie warunków przewidzianych dla uzasadnienia wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosiła brak zgodności rozporządzenia wykonawczego z ustawą i Konstytucją RP, zaś Sąd w tym zakresie powinien przedstawić pytanie Trybunałowi Konstytucyjnemu. Powołane jako podstawa rozstrzygnięcia rozporządzenie wykonawcze z dnia 23 grudnia 2005 r. jest pozbawione oparcia ustawowego, wykracza poza podstawę prawną i karze ubiegających się o to prawo za lata ubiegłe na zasadzie automatu. Kolejne decyzje odmowne eliminują ubiegającego się na lata następne. Akceptacja takiego prawa przez Sąd krzywdzi polskich rybaków i armatorów, raz na zawsze eliminując ich z rynku połowu łososia. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podtrzymał zarzuty w niej zawarte oraz jej uzasadnienie podkreślając, że zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji bez uwzględnienia niekonstytucyjności rozporządzenia wykonawczego do ustawy o rybołówstwie uzależniającego uwzględnienie wniosku o wydanie przedmiotowego zezwolenia połowowego od posiadania takiego zezwolenia w roku poprzednim i dokonywania połowów, podczas gdy już wcześniejsze rozporządzenie a w ślad za nim decyzja, jaką otrzymał skarżący, pozostawały w sprzeczności z Konstytucją, zaaprobował prawo krzywdzące skarżącego jako polskiego obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W skardze kasacyjnej wskazuje się słusznie, że kwestionowana w niniejszej sprawie jako niekonstytucyjna regulacja rozporządzenia wykonawczego do ustawy o rybołówstwie określającego sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej na 2006 rok ściśle wiąże się z analogicznym rozporządzeniem wykonawczym wydanym na rok 2005, przede wszystkim z tej przyczyny, że skarżący w jego ocenie bezprawnie /na podstawie niekonstytucyjnego rozporządzenia / pozbawiony został prawa połowów łososia w roku 2005, co spowodowało następnie odmowę wydania zezwolenia na 2006 rok, gdyż w roku poprzednim zezwolenia nie posiadał i nie prowadził połowów /skoro takiego zezwolenia mu odmówiono/. Nie uwzględniono jednak niezgodności z Konstytucją tego poprzedniego rozporządzenia jak też rozporządzenia mającego zastosowanie w niniejszej sprawie i zaskarżonym wyrokiem bez szczegółowego odniesienia się do bezprawności działania organu wydającego rozporządzenie, a następnie zaskarżoną decyzję, uznano zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. II OSK 1347/06 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 ppsa orzekł o uchyleniu wyroku Sądu I instancji oraz zaskarżonej do tego Sądu decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie zezwolenia na połów łososia w 2005 roku. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kluczową w tej sprawie kwestią, podnoszoną zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowo-administracyjnego i to w aspekcie materialnoprawnym i procesowym, była niezgodność regulacji rozporządzenia właściwego ministra, stanowiącej podstawę wydania kwestionowanej decyzji w sprawie specjalnego zezwolenia połowowego na łososia w 2005 roku z ustawą, do której rozporządzenie to stanowi akt wykonawczy. Aktem ustawowym mającym w sprawie zastosowanie jest ustawa z dnia 19 lutego 2004 roku o rybołówstwie /Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm./. W przepisie art. 17 tej ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia corocznie, w drodze rozporządzenia, sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej na akwenach wodnych. Organ właściwy do wydania rozporządzenia stosownie do tego przepisu ma obowiązek wydać przewidziane w nim rozporządzenie, które musi mieć na względzie "ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza", zaś w myśl art. 19 ustawy, może uwzględnić "historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów". W związku z podnoszonymi przez stronę zarzutami dotyczącymi niekonstytucyjności regulacji prawnej stanowiącej podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji, która w jej literalnym brzmieniu spowodowała pozbawienie skarżącego prawa połowu łososia w 2005 roku, a nawet jak to wynika z niniejszej sprawy, również w roku 2006, ze względu na wymóg nie tylko prowadzenia połowów we wskazanych latach poprzednich, co w sprawie nie było kwestionowane, ale przede wszystkim bezwarunkowy wymóg osiągnięcia w tych latach co najmniej 50% kwoty połowowej, koniecznie jest dokonanie oceny tej regulacji w aspekcie zachowania zgodności z podstawą prawną do wydania rozporządzenia /upoważnienia ustawowego/ zawartą w art. 17 cyt. ustawy i to w aspekcie zasad określonych w konstytucji zarówno odnoszących się do wydawania aktów wykonawczych, jak też i innych, akcentowanych przez stronę, a więc art. 32 Konstytucji RP /zasada równości wobec prawa/, czy też art. 2 Konstytucji RP /rozumienie rozwiązań ustawowych przy uwzględnieniu celu regulacji prawnej w zgodności z zasadą państwa prawa/. W pierwszym rzędzie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, przy czym upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W przepisie art. 17 ww. ustawy wskazany został jako organ właściwy do wydania rozporządzenia wykonawczego określony minister, jako zobowiązany do określenia corocznie, przy zachowaniu wskazanego w ustawie trybu oraz we wskazanej formie /rozporządzenia/ sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej /przyznanej Polsce w ramach UE/. Wytyczne jakie ustawa zawiera w odniesieniu do tego aktu wykonawczego to "wzgląd na ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza" oraz możliwość uwzględnienia "historycznych praw połowowych" poszczególnych armatorów. W związku z takimi wskazaniami ustawowymi w świetle podnoszonych przez stronę zarzutów oraz występującej w sprawie sytuacji faktycznej pojawia się pytanie, czy zgodne z upoważnieniem ustawowym było uzależnienie w rozporządzeniu wykonawczym przyznania specjalnego zezwolenia połowowego /prawa do połowu łososia/ na 2005 rok od tego, czy wnioskujący o to zezwolenie w trzech latach poprzedzających wystąpienie z wnioskiem dokonał połowów nie mniejszych od 50 % przyznanej kwoty połowowej bez względu na to, jakie okoliczności wpłynęły na nie spełnienie tego warunku /obiektywne, nie zawinione/? Problemem podnoszonym przy tym przez stronę jest, jak należy rozumieć treść art. 19 ustawy wskazującego na "możliwość" uwzględnienia "historycznych praw połowowych". Czy można przyjąć, że "historyczne prawa połowowe" są już uwzględnione, gdy w rozporządzeniu zapisano, że bierze się zasadniczo pod uwagę wykonywanie praw połowowych w poprzednich latach, jednakże w ogóle nie zezwala się na połowy, jeżeli właśnie średnio w ciągu trzech wskazanych lat wnioskodawca uzyskał wyniki niższe od 50 % przyznanej kwoty połowowej i to całkowicie niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy? Otóż orzekający w sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że kwestionowane przez stronę uregulowanie zamieszczone w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, prowadzące do pozbawienia prawa do połowu łososia w 2005 roku a nawet w skutek tego pozbawienie takiego prawa w roku następnym /już na podstawie kolejnego rozporządzenia wykonawczego/ polskiego obywatela nie może być uznane jako zgodne z upoważnieniem ustawowym do wydania przedmiotowego rozporządzenia. Jeżeli bowiem organ wydający to rozporządzenie według wytycznych określonych w art. 17 ustawy ma mieć na względnie ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza, to nie budzi wątpliwości, że nie ma nic wspólnego z "ochroną i racjonalnym wykorzystaniem" łososia pozbawienie możliwości prowadzenia połowów tego organizmu żywego z tej przyczyny, że wnioskodawca w okresie poprzedzającym prowadząc połowy nie osiągnął średnio 50 % przyznanej mu kwoty połowowej i to bez uwzględnienia, z jakich przyczyn to nastąpiło, a zwłaszcza takich okoliczności, iż mogło to mieć miejsce ze względów obiektywnych, całkowicie niezależnych od wnioskodawcy /siła wyższa, wypadki/, nie zawinionych przez stronę. Przedmiotowa regulacja także nie spełnia normy z art. 19 ustawy, bowiem trudno mówić o uwzględnieniu "historycznego prawa połowowego", jeżeli wprawdzie przepis rozporządzenia wskazuje na to, że bierze się pod uwagę prowadzenie połowów w kilku latach poprzedzających, jednakże na następny okres pozbawia się prawa do dokonywania połowów z tego względu, że w latach poprzednich połowy były niższe od wskazanych przez normodawcę, bez uwzględnienia przyczyn /obiektywnych, nie zawinionych przez stronę/ osiągnięcia niższych wyników połowów. Takie jak zastosowane w niniejszej sprawie uregulowanie prawne w istocie ma charakter sankcji skierowanej do obywatela polskiego za niższe wyniki połowowe i to bez związania jej z ocenianym jako naganne /zawinione/ działaniem. Nie można natomiast dopatrzyć się, aby sankcja miała związek z realizacją wskazań ustawodawcy co do uwzględnienia ochrony i racjonalnego wykorzystania żywych zasobów morza i historycznego prawa połowowego określonych armatorów. Dochodząc do wniosku, że stanowiące podstawę wydania kwestionowanej w sprawie sygn. akt II OSK 1347/06 decyzji unormowanie rozporządzenia wykonawczego jest niezgodne z art. 17 ustawy o rybołówstwie /upoważnienie ustawowe/ oraz art. 19 tej ustawy, a więc słusznie można mu zarzucać sprzeczność z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ze względu na brak równości obywateli wobec prawa chociażby z tej przyczyny, że niektórzy z prowadzących połowy zostali przez normodawcę potraktowani zdecydowanie niekorzystniej bez względu na to czy wystąpiła po ich stronie wina /nie wzięto pod uwagę tego, czy wnioskodawca ze swej winy ograniczył połowy, czy też nastąpiło to z przyczyn od niego niezależnych/, co prowadzi też do uprawnionego twierdzenia, że regulacja ta nie da się pogodzić z zasadą państwa prawnego /art. 2 Konstytucji RP/, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi podstawa do odmowy zastosowania określonego unormowania rozporządzenia wykonawczego. Stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Norma ta uprawnia orzekający w sprawie sąd do odmowy zastosowania w tej właśnie sprawie uregulowania podustawowego /rozporządzenia wykonawczego/ w razie stwierdzenia, że jest ono sprzeczne z ustawą, w wykonaniu której zostało ono wydane, a tym samym z Konstytucją RP. Jak z tego wynika, wniosek strony wskazujący na niekonstytucyjność, stanowiącej podstawę wydania zakwestionowanej decyzji, regulacji rozporządzenia niekoniecznie musiał prowadzić do wystąpienia przez Sąd I instancji do Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności określonej regulacji ma wprawdzie o tyle przewagę, że co do zasady z chwilą jego opublikowania eliminuje daną regulację z obrotu prawnego i stanowi podstawę do ubiegania się przez stronę o wznowienie postępowania, jednakże w rozpoznawanej sprawie chodzi o unormowanie rozporządzenia, które miało zastosowanie tylko do wydawania decyzji administracyjnych uprawniających wnioskodawców do połowów w określonym zakresie na 2005 roku, i z tej przyczyny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niecelowe byłoby wystąpienie w sprawie rozwiązań prawnych tego rozporządzenia do Trybunału Konstytucyjnego. Odmowa natomiast zastosowania regulacji prawnej określonej w rozporządzeniu wykonawczym, stanowiącej podstawę wydania kwestionowanej decyzji, przez Naczelny Sąd Administracyjny ma ten skutek, że z chwilą wydania wyroku należy przyjąć, że decyzja ta ograniczająca prawa skarżącego do połowu łososia w 2005 roku jako sprzeczna z ustawą o rybołówstwie i Konstytucją RP nie ma materialnoprawnej podstawy, a zatem zachodzi przesłanka określona w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa /decyzja wydana bez podstawy prawnej umocowującej organ orzekający do odmowy uwzględnienia wniosku/. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 1347/06 ma taki skutek, że w niniejszej sprawie, rozpatrywanej już na podstawie kolejnego rozporządzenia wykonawczego, dotyczącego zezwolenia wydanego na rok 2006, należy uwzględnić taką okoliczność, że skarżącemu bez podstawy prawnej odmówiono wydania zezwolenia na połowy łososia na 2005 rok, nie można zatem wydając decyzję w sposób uprawniony powoływać się na to, że zezwolenia takiego na rok 2005 skarżący nie posiadał. Także nie może być uznane za zgodne z prawem w tej sytuacji powoływanie się na to, że skarżący nie prowadził odpowiednich połowów w 2005 roku, skoro bezprawnie /z naruszeniem ustawy o rybołówstwie i Konstytucji RP/ prawa do tego został pozbawiony decyzją wydaną na podstawie naruszającego Konstytucję RP rozporządzenia. Niezależnie od tego należy stwierdzić, że powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii niekonstytucyjności unormowania określonego w rozporządzeniu powołanym w sprawie II OSK 1347/06 odnosi się w całej rozciągłości także do rozporządzenia zastosowanego w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie w sprawie II OSK 1347/06 ma wpływ na uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, wydanego w sytuacji, gdy w odniesieniu do występującego w sprawie stanu faktycznego unormowanie mającego w sprawie rozporządzenia również nie może być akceptowane jako, iż pozostaje w niezgodzie z art. 17 i 19 ustawy o rybołówstwie oraz z powołanymi wyżej przepisami Konstytucji RP. Jeżeli bowiem od szeregu lat skarżący połowy łososia prowadził, ma do tego przystosowany statek, zaś ograniczenie jego praw w poprzednim roku naruszyło Konstytucję RP, to także rozumienie przepisów obecnego rozporządzenia warunkujące wydanie zezwolenia od posiadania zezwolenia na rok poprzedni i prowadzenie połowów w takiej sytuacji, jaka miała miejsce w przypadku skarżącego, musi być traktowane jako sprzeczne z prawem i to rażące /art. 156 ( 1 pkt 2 kpa/, nie jest bowiem do pogodzenia w żaden sposób z porządkiem prawnym. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji z mocy art. 188 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.