II OSK 1347/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Gorczycka - Muszyńska Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska -Filipowicz (spr.) Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Przedsiębiorstwo Połowów Przetwórstwa i Handlu "N." w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2006r., sygn. akt IV SA/Wa 247/06 w sprawie ze skargi B. Przedsiębiorstwo Połowów Przetwórstwa i Handlu "N." w G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2005r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz B. - Przedsiębiorstwo Połowów Przetwórstwa i Handlu "N." w G. kwotę 800 ( słownie: osiemset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II OSK 1347/06 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 247/06 po rozpoznaniu skargi B. Przedsiębiorstwo Połowów Przetwórstwa i Handlu "N." na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2005 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 marca 2005 r. w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego Nr [...] z dnia 9 stycznia 2005 r. dla B. - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja, wydana na żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania specjalnego zezwolenia na połowy łososia w 2005 roku, została oparta na uznaniu, że brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku strony. Zdaniem organu odmowa przyznania kwoty połowowej łososia na 2005 rok w myśl ( 3 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 r. /Dz. U. Nr 283, poz. 2837/ nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji dotyczących sprzeczności aktu wykonawczego stanowiącego podstawę orzekania z normami konstytucyjnymi i regulacjami innych ustaw Minister stwierdził, że taka sprzeczność nie występuje. Nie spełnienie warunków określonych w ( 3 pkt 2 lit. b cyt. rozporządzenia wobec tego, że w okresie lat 2001 - 2003 wnioskujący o wydanie zezwolenia odłowił poniżej 50 % przyznanej kwoty połowowej uzasadnia kwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie, sprowadzające się do nie przyznania skarżącemu kwoty połowowej łososia na 2004 rok. Sąd zauważył, że w skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie zaskarżoną decyzją art. 22, art. 32 ( 1 Konstytucji RP, art. 19 ustawy z dnia 2004 r. o rybołówstwie /Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm./, art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej /Dz. U. Nr 173, poz. 1807/ oraz art. 107 ( 1 i 3 kpa, podczas gdy w uzasadnieniu skargi potwierdza się fakt nie spełnienia przesłanek wymaganych do uzyskania kwoty połowowej na łososia w 2005 roku przewidzianych w ( 3 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia. Wskazuje się jedynie, iż odmowa przyznania kwoty połowowej wynika z naruszenia aktów prawnych wyższego rzędu, w tym o randze konstytucyjnej, jak też brak pełnego i przekonywującego uzasadnienia decyzji. Podniesiono argument w postaci możliwości wystąpienia przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność przepisów aktu wykonawczego z aktami wyższego rzędu, wnosząc o skorzystanie z tej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną, przyjmując za bezsporną okoliczność, że odmowa przyznania skarżącemu kwoty połowowej łososia na 2005 rok była wynikiem spełnienia kwestionowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją warunków określonych w ( 3 pkt 2 lit. b rozporządzenia w sprawie sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej w 2005 r. Skarżący nie mógł otrzymać kwoty połowowej na rok 2005 ze względu na nie spełnienie określonych tym przepisem warunków. Okoliczność ta nie była kwestionowana w postępowaniu administracyjnym jak też na etapie postępowania sądowego. Sąd zauważył przy tym, że o stwierdzeniu niezgodności z ustawą aktu wykonawczego orzeka Trybunał Konstytucyjny. Ponadto ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności aktu wykonawczego przez Trybunał Konstytucyjny stanowi podstawę wznowienia postępowania - art. 145 ( 1 kpa, natomiast podnoszone przez stronę okoliczności nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W tej sytuacji Sąd odmówił uwzględnienia wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego bowiem zagadnienie podnoszone przez stronę nie ma żadnego znaczenia dla meritum rozstrzygnięcia, skoro przedmiotem kontroli sądowej była prawidłowość postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zaś w tym kontekście problem ewentualnej wadliwości aktu wykonawczego nie ma znaczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. Przedsiębiorstwo Połowów Przetwórstwa i Handlu "N.", reprezentowany przez adwokata A. D., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 113 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa" w zw. z art. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, 134 ( 1 i 135 ppsa - poprzez rozstrzygnięcie przez Sąd sprawy bez uwzględnienia z urzędu wszelkich naruszeń prawa, orzeczenie sprzecznie z zasadą nie związania granicami skargi, zamknięcie rozprawy bez dostatecznego jej wyjaśnienia, nie przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego na zasadzie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, nie dokonanie kontroli działalności organu orzekającego zgodnie z zasadą legalności, a także naruszenie art. 141 ( 4 ppsa, poprzez niewypełnienie ustawowych warunków sporządzenia uzasadnienia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje się ponadto nie dokonanie w wystarczającym stopniu oceny przez Sąd I instancji, czy stanowiący podstawę wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji przepis ( 3 pkt 2 lit. b wymienionego rozporządzenia jest zgodny z Konstytucją pomimo, że jest to niezbędne do ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wywody wskazujące na to, że kwestionowaną decyzję oparto na regulacji zamieszczonej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, która powinna być oceniona jako niekonstytucyjna, ze względu na to, iż prowadzi do pozbawienia prawa do połowów polskich rybaków, a w tym skarżącego, nie uwzględniając w prawidłowy sposób historycznego prawa połowów, różnicująca podmioty z naruszeniem zasady konstytucyjnej równości wobec prawa, jak też nie uwzględniająca niezależnych od tych podmiotów sytuacji, dla których nie spełnili wymogów określonych w rozporządzeniu do przyznania przedmiotowego zezwolenia. W piśmie procesowym uzupełniającym uzasadnienie skargi kasacyjnej te okoliczności zostały jeszcze mocniej uwypuklone z powołaniem się na prawo wspólnotowe i wywodząc z niego, że polscy obywatele nie powinni być traktowani mniej korzystnie od obywateli innych państw członkowskich. Obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podtrzymał zarzuty w niej podniesione oraz jej uzasadnienie, zwłaszcza w kwestii niezgodności z Konstytucją stanowiącego podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji unormowania rozporządzenia wykonawczego jak też wyjaśnił, że na podstawie rozporządzenia określającego wydawanie zezwoleń połowowych na 2007 rok obecnie skarżący posiada prawo połowu łososia ze względu na to, że nie wprowadzono już analogicznych jak poprzednio ograniczeń dla polskich rybaków, co w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną potwierdza wniosek o niezgodności z Konstytucją R.P. poprzednich rozporządzeń /na lata 2005 i 2006/. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczową w sprawie kwestią podnoszoną zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowo-administracyjnego i to w aspekcie materialnoprawnym i procesowym, jest niezgodność regulacji rozporządzenia właściwego ministra, stanowiącej podstawę wydania kwestionowanej decyzji w sprawie specjalnego zezwolenia połowowego na łososia w 2005 roku z ustawą, do której rozporządzenie to stanowi akt wykonawczy. Aktem ustawowym mającym w niniejszej sprawie zastosowanie jest ustawa z dnia 19 lutego 2004 roku o rybołówstwie /Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm./. W przepisie art. 17 tej ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia corocznie, w drodze rozporządzenia, sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej na akwenach wodnych. Organ właściwy do wydania rozporządzenia stosownie do tego przepisu ma obowiązek wydać przewidziane w nim rozporządzenie, które musi mieć na względzie "ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza", zaś w myśl art. 19 ustawy, może uwzględnić "historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów". W związku z podnoszonymi przez stronę zarzutami dotyczącymi niekonstytucyjności regulacji prawnej stanowiącej podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej decyzji, która w jej literalnym brzmieniu spowodowała pozbawienie skarżącego prawa połowu łososia w 2005 roku, a nawet jak to wynika ze sprawy o sygn. akt II OSK 1637/06, również w roku 2006, ze względu na wymóg nie tylko prowadzenia połowów we wskazanych latach poprzednich, co w sprawie nie było kwestionowane, ale przede wszystkim bezwarunkowy wymóg osiągnięcia w tych latach co najmniej 50% kwoty połowowej, koniecznie jest dokonanie oceny tej regulacji w aspekcie zachowania zgodności z podstawą prawną do wydania rozporządzenia /upoważnienia ustawowego/ zawartą w art. 17 cyt. ustawy i to w aspekcie zasad określonych w konstytucji zarówno odnoszących się do wydawania aktów wykonawczych, jak też i innych, akcentowanych przez stronę, a więc art. 32 Konstytucji RP /zasada równości wobec prawa/, czy też art. 2 Konstytucji RP /rozumienie rozwiązań ustawowych przy uwzględnieniu celu regulacji prawnej w zgodności z zasadą państwa prawa/. W pierwszym rzędzie należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, przy czym upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W przepisie art. 17 ww. ustawy wskazany został jako organ właściwy do wydania rozporządzenia wykonawczego określony minister, jako zobowiązany do określenia corocznie, przy zachowaniu wskazanego w ustawie trybu oraz we wskazanej formie /rozporządzenia/ sposobu i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej /przyznanej Polsce w ramach UE/. Wytyczne jakie ustawa zawiera w odniesieniu do tego aktu wykonawczego to "wzgląd na ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza" oraz możliwość uwzględnienia "historycznych praw połowowych" poszczególnych armatorów. W związku z takimi wskazaniami ustawowymi w świetle podnoszonych przez stronę zarzutów oraz występującej w sprawie sytuacji faktycznej pojawia się pytanie, czy zgodne z upoważnieniem ustawowym było uzależnienie w rozporządzeniu wykonawczym przyznania specjalnego zezwolenia połowowego /prawa do połowu łososia/ na 2005 rok od tego, czy wnioskujący o to zezwolenie w trzech latach poprzedzających wystąpienie z wnioskiem dokonał połowów nie mniejszych od 50 % przyznanej kwoty połowowej bez względu na to, jakie okoliczności wpłynęły na nie spełnienie tego warunku /obiektywne, nie zawinione/? Problemem podnoszonym przy tym przez stronę jest, jak należy rozumieć treść art. 19 ustawy wskazującego na "możliwość" uwzględnienia "historycznych praw połowowych". Czy można przyjąć, że historyczne prawa połowowe są już uwzględnione, gdy w rozporządzeniu zapisano, że bierze się zasadniczo pod uwagę wykonywanie praw połowowych w poprzednich latach, jednakże w ogóle nie zezwala się na połowy, jeżeli właśnie średnio w ciągu trzech wskazanych lat wnioskodawca uzyskał wyniki niższe od 50 % przyznanej kwoty połowowej i to całkowicie niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy? Otóż orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że kwestionowane przez stronę uregulowanie zamieszczone w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, prowadzące do pozbawienia prawa do połowu łososia w 2005 roku a nawet w skutek tego pozbawienie takiego prawa w roku następnym /już na podstawie kolejnego rozporządzenia wykonawczego/ polskiego obywatela nie może być uznane jako zgodne z upoważnieniem ustawowym do wydania przedmiotowego rozporządzenia. Jeżeli bowiem organ wydający to rozporządzenie według wytycznych określonych w art. 17 ustawy ma mieć na względnie ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza, to nie budzi wątpliwości, że nie ma nic wspólnego z "ochroną i racjonalnym wykorzystaniem" łososia pozbawienie możliwości prowadzenia połowów tego organizmu żywego z tej przyczyny, że wnioskodawca w okresie poprzedzającym prowadząc połowy nie osiągnął średnio 50 % przyznanej mu kwoty połowowej i to bez uwzględnienia, z jakich przyczyn to nastąpiło, a zwłaszcza takich okoliczności, iż mogło to mieć miejsce ze względów obiektywnych, całkowicie niezależnych od wnioskodawcy /siła wyższa, wypadki/, nie zawinionych przez stronę. Przedmiotowa regulacja także nie spełnia normy z art. 19 ustawy, bowiem trudno mówić o uwzględnieniu "historycznego prawa połowowego", jeżeli wprawdzie przepis rozporządzenia wskazuje na to, że bierze się pod uwagę prowadzenie połowów w kilku latach poprzedzających, jednakże na następny okres pozbawia się prawa do dokonywania połowów z tego względu, że w latach poprzednich połowy były niższe od wskazanych przez normodawcę, bez uwzględnienia przyczyn /obiektywnych, nie zawinionych przez stronę/ osiągnięcia niższych wyników połowów. Takie jak zastosowane w niniejszej sprawie uregulowanie prawne w istocie ma charakter sankcji skierowanej do obywatela polskiego za niższe wyniki połowowe w sytuacji i to bez związania jej z ocenianym jako naganne /zawinione/ działaniem. Nie można natomiast dopatrzyć się, aby sankcja ta miała związać z realizacją wskazań ustawodawcy co do uwzględnienia ochrony i racjonalnego wykorzystania żywych zasobów morza i historycznego prawa połowowego określonych armatorów. Dochodząc do wniosku, że stanowiące podstawę wydania kwestionowanej decyzji unormowanie rozporządzenia wykonawczego jest niezgodne z art. 17 ustawy o rybołówstwie /upoważnienie ustawowe/ oraz art. 19 tej ustawy, a więc słusznie można mu zarzucać sprzeczność z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, a także z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ze względu na brak równości obywateli wobec prawa chociażby z tej przyczyny, że niektórzy z prowadzących połowy zostali przez normodawcę potraktowani zdecydowanie niekorzystniej bez względu na to czy wystąpiła po ich stronie wina /nie wzięto pod uwagę tego, czy wnioskodawca ze swej winy ograniczył połowy, czy też nastąpiło to z przyczyn od niego niezależnych/, co prowadzi też do uprawnionego twierdzenia, że regulacja ta nie da się pogodzić z zasadą państwa prawnego /art. 2 Konstytucji RP/, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzi podstawa do odmowy zastosowania określonego unormowania rozporządzenia wykonawczego. Stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Norma ta uprawnia orzekający w sprawie sąd do odmowy zastosowania w tej właśnie sprawie uregulowania podustawowego /rozporządzenia wykonawczego/ w razie stwierdzenia, że jest ono sprzeczne z ustawą, w wykonaniu której zostało ono wydane, a tym samym z Konstytucją RP. Jak z tego wynika, wniosek strony wskazujący na niekonstytucyjność stanowiącej podstawę wydania zakwestionowanej decyzji regulacji rozporządzenia niekoniecznie musiał prowadzić do wystąpienia przez Sąd I instancji do Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności określonej regulacji ma wprawdzie o tyle przewagę, że co do zasady z chwilą jego opublikowania eliminuje daną regulację z obrotu prawnego i stanowi podstawę do ubiegania się przez stronę o wznowienie postępowania, jednakże w niniejszej sprawie chodzi o unormowanie rozporządzenia, które miało zastosowanie tylko do wydawania decyzji administracyjnych uprawniających wnioskodawców do połowów w określonym zakresie na 2005 roku, i z tej przyczyny w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niecelowe byłoby wystąpienie w sprawie rozwiązań prawnych tego rozporządzenia do Trybunału Konstytucyjnego. Odmowa natomiast zastosowania regulacji prawnej określonej w rozporządzeniu wykonawczym, stanowiącej podstawę wydania kwestionowanej decyzji, przez Naczelny Sąd Administracyjny ma ten skutek, że z chwilą wydania niniejszego wyroku należy przyjąć, że decyzja ta ograniczająca prawa skarżącego do połowu łososia w 2005 roku jako sprzeczna z ustawą o rybołówstwie i Konstytucją RP nie ma materialnoprawnej podstawy, a zatem zachodzi przesłanka określona w art. 156 ( 1 pkt 2 kpa /decyzja wydana bez podstawy prawnej umocowującej organ orzekający do odmowy uwzględnienia wniosku/. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 ppsa. O kosztach postępowania sądowo-administracyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.