I OSK 1062/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska (spr.) Leszek Włoskiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2005r. sygn. akt I SA/Wa 387/04 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenie na zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 6 maja 2005 r. I SA/Wa 387/04 oddalił skargę B. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] Nr [...], wydaną w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda [...], na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (DZ.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), decyzją z dnia [...] nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 44/1 i nr 46/1 oraz nr 250 i nr 251 oraz o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności - udzielił wnioskowanego zezwolenia, zobowiązał dotychczasowych właścicieli do niezwłocznego wydania przedmiotowej nieruchomości i nadał powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. P. D., B. D., M. W. oraz J. Z. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, który dopuszcza stosowanie tej ustawy tylko do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy, wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, co - zdaniem odwołujących się - nie miało miejsca. Podniesiono ponadto, że w sprawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości został już wydany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok uchylający decyzje Starosty J. oraz Wojewody [...]. W pismach uzupełniających odwołanie, B. D. dodatkowo zaznaczyła, że nie zostały poczynione stosowne ustalenia w stosunku do osób zameldowanych przy ul. [...]. Rozpoznając wniesione odwołania Minister Infrastruktury zaznaczył, że - w świetle art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pasy drogowe jest uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek: wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i istnienia uzasadnionych przypadków. Postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte z urzędu w dniu 15 maja 2001 r., zaś we wniosku o wydanie niniejszej decyzji Organ wskazał, że wydanie zezwolenia uzasadnia ważny interes społeczny związany z bezpieczeństwem ruchu drogowego. Ponadto podał, że za wydaniem wnioskowanej decyzji przemawia także interes Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako inwestora i zarządcy drogi krajowej. Został bowiem rozstrzygnięty przetarg i w dniu 18 lipca 2003 r. podpisano umowę z wykonawcą i uruchomiono kredyt z Banku Światowego. W związku z powyższym, Minister Infrastruktury - uzasadniając swoją decyzję z dnia [...] - wskazał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., zarówno dotyczące postępowania wywłaszczeniowego, podmiotu składającego wniosek, jak i zaistnienia "uzasadnionego przypadku". Ponadto, za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r, z uwagi na spełnienie wszystkich warunków przewidzianych w wymienionym przepisie. Odnosząc się zaś do zarzutu nieuwzględnienia przez Organ I instancji członków rodziny B. D. wskazano, że fakt zameldowania pod tym samym adresem nie może mieć w sprawie znaczenia, gdyż nie wynikają z niego żadne prawa rzeczowe w stosunku do nieruchomości. M. W., J. Z., P. D. i B. D., złożyli skargę od powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., przez błędne zastosowanie i niewłaściwą wykładnię. W ocenie skarżących Organ naruszył zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, gdyż dowolnie zinterpretował nieostre pojęcie "przypadek szczególny" przyjmując, że duże natężenie ruchu w centrum miasta J. oraz dane o wypadkowości i śmiertelności są wystarczającą przesłanką do zastosowania powyższego przepisu. Bowiem niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadniają dopiero szczególne względy związane z celem na jaki nieruchomość ma być wywłaszczona oraz okoliczności faktyczne sprawy dowodzące, że niemożność zajęcia nieruchomości w sposób istotny i nieodwracalny zakłóciłaby zamierzony proces inwestycyjny. Podniesiono także, że Wojewoda nie poczynił ustaleń faktycznych, co do członków rodziny B. D., ani nie uzasadnił potrzeby nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2004 r. skarżący dodatkowo wskazali, że Minister Infrastruktury wydał decyzję o niezwłocznym zajęciu nieruchomości mimo, że w tym czasie istniała już ostateczna decyzja o wywłaszczeniu, a zatem nie było już możliwości wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Stanowisko w sprawie zajął Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdzając, że bez wydania zaskarżonej decyzji niemożliwe byłoby zrealizowanie inwestycji oraz wykorzystanie przydzielonych na lata 2003/2004 środków w tym pożyczki z Banku Światowego wysokości ponad 60,7 min złotych, co spowodowałoby znaczną szkodę dla Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że rozpoznaniu przez Sąd podlega jedynie skarga B. D., ponieważ skargi pozostałych osób, tj. P. D., M. W. i J. Z., należało odrzucić z uwagi na to, że mimo wezwania Sądu nie zostały uiszczone wymagane wpisy sądowe. Uzasadniając zaś oddalenie skargi B. D. Sąd podkreślił przede wszystkim szczególny charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wyrażony nie tylko w jej tytule, ale wynikający też z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Ustawa bowiem została zamierzona jako regulacja czasowa, co także podkreśla wyjątkowy charakter aktu, który służyć ma przyspieszeniu procesu realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. W rozpoznawanej sprawie - wskazał Sąd - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie, na podstawie art. 17 powołanej ustawy, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wymienionej nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Potrzebę zastosowania szczególnego rozwiązania wnioskodawca uzasadnił tym, że został zakończony międzynarodowy przetarg na wykonanie obwodnicy miasta J. i uruchomiony na ten cel kredyt z Banku Światowego, zaś przeszkodą w realizacji budowy około 6-cio kilometrowego odcinka drogi jest brak możliwości niezwłocznego zajęcia nieruchomości na drodze wywłaszczenia, którego wykonanie, na skutek zaskarżenia, uległo wstrzymaniu. Podano także, że za niezwłocznym zajęciem nieruchomości przemawia ważny interes społeczny polegający na konieczności zmiany dotychczasowej sytuacji komunikacyjnej. W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że ocena przesłanek zawartych w art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. dokonana przez Ministra Infrastruktury była trafna, a wydanie zaskarżonej decyzji prawidłowe. Ponadto Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej, fakt wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nie powoduje, iż nie zachodzi już przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, odnosząca się do momentu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Znaczenie tej przesłanki polega bowiem na tym, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie może być podjęta wcześniej niż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Nieuzasadniony jest zatem zarzut, że do wydania takiej decyzji brak było przesłanek odnoszących się do postępowania wywłaszczeniowego. Również w pozostałym zakresie - w ocenie Sądu - Organy dokonały prawidłowej oceny przesłanek omawianego przepisu, w tym dotyczących analizy, czy w sprawie ma miejsce "uzasadniony przypadek". Zgodzić się wprawdzie należy, że jest to pojęcie nieostre, jednakże właśnie z uwagi na to, pozostawia ono organowi luz decyzyjny, który oznacza swobodę rozstrzygnięcia - oczywiście w ramach przewidzianych prawem. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącej w kwestii naruszenia przez Organ administracji art. 7, 77 w związku z art. 28 k.p.a. przez nieustalenie, iż jej mąż i córka są stronami postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Należy wyjaśnić, że decyzja zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości dotyczy prawa własności, stanowiąc o jego ograniczeniu. Z tego względu stronami postępowania w tej sprawie mogą być poza wnioskodawcą wyłącznie właściciel oraz osoby, którym przysługuje tytuł prawny o charakterze prawnorzeczowym do danej nieruchomości. Z faktu zamieszkiwania z właścicielem nieruchomości oraz zameldowania pod tym samym adresem nie wynikają jednak jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości. B. G. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz art. 45 i 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej "szczegółowo wskazane w uzasadnieniu"; naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, szczegółowo wskazane w uzasadnieniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku oparte o dyspozycję art. 17 "specustawy" jest prawnie wadliwe, pomijające zgodność tej normy nawet jako przepisu wyjątkowego z przepisami art. 45 i 64 ust 3 Konstytucji. Ponadto - w ocenie skarżącej - Sąd rozstrzygając o sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości pominął, że w tej samej sprawie w identycznych okolicznościach stanu faktycznego sprawy Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił ostateczną decyzję Wojewody w przedmiocie niezwłocznego zajęcia tej samej nieruchomości, a wobec czego Sąd rozstrzygając drugi raz w tej samej sprawie działał w warunkach "res iudicata" wobec czego słuszny wydaje się być zarzut nieważności tego postępowania w rozumieniu art. 183 §2 pkt.3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano również, że przepis art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. w swojej hipotezie zezwalającej na niezwłoczne zajęcie cudzej nieruchomości pod pas drogowy, o ile nie określa ani terminu przez jaki okres ma trwać to zajęcie połączone z pozbawieniem właściciela władztwa nad gruntem, ani nie określa czasu w jakim powinno zapaść ostateczne rozstrzygnięcie o zajęciu wywołane kwestionowaniem zajęcia przez właściciela - jest sprzeczny z dwoma przepisami konstytucji: art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie wskazując, iż art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wprowadza ograniczenie prawa własności przy realizacji celu publicznego, które trwa do czasu przeniesienia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa na mocy ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o wywłaszczeniu, przeniesienie prawa własności nastąpi dopiero po wydaniu prawomocnego wyroku przez sąd o oddaleniu skargi. B. D. pismem z dnia 28 czerwca 2006 r. złożyła "dodatkowe wyjaśnienia stanowiące uzupełnienie złożonej" przez nią skargi kasacyjnej podnosząc nowe zarzuty - poza powołanym już art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - dot. art. 42 wskazanego aktu, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na braku podstaw do wszczynania postępowania o zajęcie nieruchomości z powodu zakończenia postępowania wywłaszczeniowego decyzją ostateczną; oraz naruszenie prawa procesowego tj. art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów i art. 125 § 1 pkt 1 tej ustawy, poprzez niezawieszenie postępowania sądowego o zajęcie nieruchomości do czasu rozpatrzenia skargi na decyzję wywłaszczeniową. Ponownie uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. skarżąca powołała się na argumenty przytoczone w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że stosownie do art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Zgodnie zaś z art. 175 § 1 powołanej ustawy, skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, strona natomiast może wyłącznie przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych wskazanych przez pełnomocnika (art. 183 § 1, zd.2 ustawy). Nie jest jednak dopuszczalne rozszerzanie przez nią podstaw kasacyjnych w samodzielnie przygotowanym piśmie, bez względu na datę jego złożenia. Bowiem w trzydziestodniowym terminie do wniesienia skargi kasacyjnej takie rozszerzenie jej podstaw może być dokonane wyłącznie przez profesjonalnego pełnomocnika. Stąd zarzuty podniesione przez B. D. - w samodzielnie przez nią sporządzonym piśmie z dnia 29 listopada 2004 r. - wskazujące na naruszenie innych niż podane w skardze kasacyjnej przepisów, nie mogą być brane pod uwagę. Wyłącznie argumentacja naruszenia art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, może być przez Sąd uwzględniona jako uzupełnienie przez stronę uzasadnienia powołanych już przez pełnomocnika podstaw kasacyjnych. Przystępując natomiast do rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy przede wszystkim zaznaczyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej, nie została orzeczona przez Trybunał Konstytucyjny niezgodność art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. z art. 45 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wówczas tylko zasadnym byłoby zarzucanie wadliwego "oparcia rozstrzygnięcia przez Sąd na podstawie przepisu" niezgodnego z wymienionymi normami Ustawy zasadniczej. Sądy administracyjne nie są bowiem kompetentne do orzekania o konstytucyjności przepisów jakichkolwiek ustaw zwykłych, w tym również aktów stanowiących podstawy prawne zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych. Możliwe jest jedynie wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w tym zakresie, ale tylko w razie wątpliwości, co do zgodności określonego przepisu z Konstytucją. Jednakże wymieniony przepis art. 17 ustawy, takich wątpliwości nie nasuwa, gdyż szczególny charakter całokształtu uregulowań zawarty w omawianej ustawie został wskazany już w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i stanowisko to w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut nieważności postępowania określony w art. 183 § 2 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie bowiem z tym przepisem nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w tej samej sprawie toczy się postępowanie wcześniej wszczęte przed sądem administracyjnym albo jeżeli sprawa została już prawomocnie osądzona. Tymczasem strona, podnosząc zarzut nieważności postępowania z uwagi na wcześniejsze - jej zdaniem - rozstrzygnięcie niniejszej sprawy przez Sąd, powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt II S.A./Kr 2873/02, którym uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty J. z dnia 10 sierpnia 2001 r. Wprawdzie obydwie decyzje wydane były w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętej również niniejszym postępowaniem, jednakże w oparciu o inną podstawę prawną niż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia 30 stycznia 2004 r. Bowiem akty uchylone wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2003 r., jako podstawę prawną wskazywały art. 122 ustawy z dnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), zgodnie z którym "w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może w drodze decyzji udzielić osobie, która będzie realizowała cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego, na który nieruchomość została wywłaszczona". Natomiast zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja Ministra Infrastruktury wydana została w oparciu o art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w świetle którego "po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe". Nie można zatem podzielić stanowiska, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem zasady res iudicata z uwagi na orzeczenie z dnia 23 kwietnia 2003 r. Dowodzi tego nie tylko odmienność podstaw prawnych aktów administracyjnych zaskarżonych w obu postępowaniach, które stanowiły raz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a raz ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, ale również odmienność przesłanek wskazanych w tych przepisach warunkujących wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Bowiem różni są w obu przypadkach adresaci tych decyzji ("osoba składająca wniosek" - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad), jak i okoliczność których wykazanie w takim wniosku jest konieczne (realizacja celu publicznego - "uzasadniony przypadek") oraz sam warunek dotyczący postępowania wywłaszczeniowego, w przedmiocie którego - w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami - powinna już być wydana decyzja, zaś w świetle ustawy z dnia 10 kwietnia 2004 r., postępowanie wywłaszczeniowe ma być po prostu wszczęte. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu skarżącej dotyczącego dowolnej interpretacji art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, należy zaznaczyć, że Sąd I instancji trafnie dokonał wykładni tego przepisu, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. Bowiem zarówno - przewidziany we wskazanej normie - warunek dotyczący właściwego podmiotu występującego z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jak i warunek dotyczący postępowania wywłaszczeniowego, zostały spełnione. Fakt zaś zakończenia postępowania wywłaszczeniowego przed organami administracyjnymi, na dzień wydania zaskarżonej decyzji, nie oznacza, że wniosek taki nie może być złożony. W świetle powołanego przepisu, koniecznym jest jedynie, aby takie postępowanie zostało wszczęte, nie jest natomiast istotne na jakim etapie się ono znajduje. Zwrócić bowiem należy uwagę, że wydanie decyzji wywłaszczeniowej nawet już ostatecznej, w przypadku zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, powoduje wstrzymanie jej wykonania. Oznacza to, iż tylko w trybie przepisu art. 17 w.w. możliwe jest zajęcie nieruchomości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.