I OSK 1061/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig – Maciszewska Leszek Włoskiewicz Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K.i G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005r. sygn. akt I SA/Wa 367/04 w sprawie ze skargi A. K. i G. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2005 r., I SA/Wa 367/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. K. i G. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu wniosku A. i G. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 21 lutego 2003 r. uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2002 r. - w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] w prawo własności i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że decyzją z dnia 31 grudnia 2002 r. Starosta [...] działając na wniosek A. K. i G. K. orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej jako działka nr 102 o pow. 717 m2 w prawo własności i ustalił opłatę z tytułu tego przekształcenia w wysokości 23.957,18 zł, która została rozłożona na dziesięć rat rocznych oprocentowanych stopą procentową równą stopie redyskonta weksli stosowaną przez Narodowy Bank Polski. Wojewoda [...] decyzją z dnia 21 lutego 2003 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż operat szacunkowy, przy uwzględnieniu, którego została ustalona opłata za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności sporządzono na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Tymczasem w dniu 8 stycznia 2003 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, które wprowadziło odmienne od dotychczasowych zasady ustalania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego do celów, o których mowa w art. 33 ust. 3 i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnioskiem z dnia 1 lipca 2003 r. Z. K. - pełnomocnik G. K. wystąpił do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia 21 lutego 2003 r. zarzucając, iż była ona wydana z wadą z w art. 156 § 1 pkt k.p.a. poprzez rażące naruszenie art. 138 § 2 oraz art. 139 k.p.a. Decyzją z dnia [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono m.in.., że organ wojewódzki rozpatrując odwołanie złożone przez pełnomocnika G. K. zobowiązany był uwzględnić zmianę przepisów, jaka nastąpiła w czasie pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji, a ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Od decyzji tej skargę do WSA w Warszawie złożyła A. K. i pełnomocnik G. K. Z. K., zarzucając decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wnosząc jednocześnie o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 21 lutego 2003 r. W uzasadnieniu skargi podnieśli, przepisy w sprawach przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności stanowią, że operaty szacunkowe określające wartość prawa własności są ważne, jeżeli zostały sporządzone nie wcześniej niż w okresie dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Ponadto zdaniem skarżących rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. nie zawiera zapisu stwierdzającego, że z chwilą wejścia w życie tego rozporządzenia tracą moc dowodową uprzednio tj. przed 8 stycznia 2003 r. sporządzone operaty szacunkowe określające wolnorynkową wartość prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zważył, iż dokonując oceny czy zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, organ orzekający ma obowiązek zbadać stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegają zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji, a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2003 r. wprowadziło bowiem odmienne od dotychczasowych zasady ustalania wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, m.in. także dla potrzeb przekształcania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo i własności. Ustalenie opłaty za przekształcenie jest jednym z zasadniczych elementów takiej decyzji, a nowe zasady mogą w istotny sposób zmienić wartość nieruchomości, organ odwoławczy uznał, że należy przeprowadzić na nowo dowód z opinii biegłego uwzględniający aktualny stan prawny. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji wyraźnie zaznaczył, że nie posiada możliwości przeprowadzenia na nowo analizy stanu faktycznego bez ponownej wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę, zatem przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji spowodowane było wagą i wpływem tego dowodu na całość postępowania w sprawie. Podniósł także, że organ I instancji będzie mógł także rozważyć wniosek strony o zmianę sposobu zapłaty za przekształcenie - z ratalnej na jednorazową. Trafnie zatem, zdaniem Sądu, Minister uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie występuje którakolwiek z negatywnych przesłanek wskazanych w treści art. 156 § 2 k.p.a., zaś odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie wykazuje cech rażącego naruszenia prawa. W zaskarżonej decyzji organ zamieścił przekonywujące uzasadnienie, które sąd w pełni podziela i uznaje za wystarczające. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A. K. i G. K., którzy wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania: Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: a) rażące naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługujące osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r. nr 120 poz. 1299 ze zm.), wskazującego na wiążącą moc dowodową w postępowaniu uwłaszczeniowym wycen nieruchomości sporządzonych dla celów aktualizacji opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie; b) naruszenie przepisów postępowania - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji podjętej zarówno z rażącym naruszeniem prawa jak i bez podstawy prawnej; naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ jest istotą tego postępowania a w konsekwencji prowadzi do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (sporządzenie nowej wyceny nieruchomości), co jest niezgodne z prawem; c) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., podczas, gdy okoliczności sprawy nie dawały podstaw do przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego z uwagi na wiążącą wycenę nieruchomości sporządzonych dla celów aktualizacji opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez doprowadzenie do wyższego niż gwarantowany prawnie oszacowania uwłaszczanej nieruchomości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. stwierdza, iż w przypadku, jeżeli w okresie dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty za przekształcenie przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów tej aktualizacji. Przepis ten jest jasny i nie wymaga interpretacji wskazując jednoznacznie sposób ustalania wartości nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu. Przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, bowiem: a) operat szacunkowy sporządzony został w dniu 30 listopada 2001 r. w związku z aktualizacją opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego Jerzego Andrzejewskiego; b) ostateczny wniosek skarżących o przekształcenie na skutek przedsprzedażnej oferty cenowej skierowanej do skarżących pismem Starosty [...] z dnia 6 grudnia 2002 r. złożony został w dniu 11 grudnia 2002 r. Bezspornym, zdaniem składających skargę kasacyjną, jest więc, że aktualizacja opłaty rocznej dokonana została w przewidzianym w ustawie terminie tj. nie wcześniej niż 2 lata przed złożeniem wniosku i tylko ta wartość stanowi podstawę wymiaru opłaty. Tymczasem organy administracji w ogóle nie uwzględniły stanu prawnego w danej sprawie, co więcej w żaden sposób nie uzasadniły pominięcia tych kluczowych przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. Uznały one, a Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął za prawidłowe stanowisko, że z dniem 8 stycznia 2003 r. wszystkie dotychczas wykonane operaty szacunkowe są nieważne, a wartość nieruchomości można określać tylko wg nowych zasad i to również w sprawach wszczętych wcześniej i zakończonych decyzją organu I instancji, od której odwołała się strona. Zmiana przepisów rozporządzenia dotyczącego operatów szacunkowych odnosiła się do technicznych przepisów regulujących zasady techniczne ich wykonywania. Zdaniem skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył również art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zasadnie Minister Infrastruktury nie uznał za nieważną decyzji wydanej z rażącym naruszeniem przepisu 4a ust.2 ustawy z dnia 4 września 1997 r., jak również "wydanej bez podstawy prawnej". Wojewoda w swej decyzji, bez wskazania podstawy prawej uznał, że z dniem 8 marca 2003 r. dotychczasowe operaty szacunkowe nieruchomości są nieważne i nie mogą być podstawą ustalania wartości nieruchomości. Jest to w sposób oczywisty rażąco sprzeczne z przepisami prawa materialnego. Stwierdzenie Wojewody, że organ odwoławczy zobowiązany jest do uwzględnienia stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji jest w sposób oczywisty bezpodstawne i sprzeczne z wolą ustawodawcy jasno wyrażoną w art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. Naruszając art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił się także rażącego naruszenia przepisów postępowania - art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy, nie miał podstawy prawnej do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwagi na wiążącą moc wyceny nieruchomości sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego w dniu 30 listopada 2001 r. W dniu 1 sierpnia 2005 r. składający skargę kasacyjną złożyli wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pisma Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2005 r., nr BN1z-780-3/05/112. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Złożona w rozpatrywanej sprawie kasacyjna odpowiada przedstawionym wymogom. Przepis art. 4a ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. nr 120, poz. 1299 ze zm.) stanowił: "Jeżeli nie wcześniej niż w okresie ostatnich dwóch lat przed dniem złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności była dokonana aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, dla ustalenia opłaty za przekształcenie przyjmuje się wartość nieruchomości określoną dla celów aktualizacji". W rozpoznawanej sprawie w dniu 30 listopada 2001 r. był wykonany operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Jednak wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony do Starosty [...] w dniu 29 grudnia 2000 r. Operat szacunkowy z 30 listopada 2001 r. nie spełnia więc przesłanek z art. 4a ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. Z tego powodu zarzut naruszenia wymienionego przepisu nie może być uznany za trafny bowiem wycena dokonana w tym operacie nie była wykonana przed złożeniem wniosku, a 11 miesięcy po dacie jego wniesienia. Okoliczność, że pismem z 11 grudnia 2002 r. skarżący wyrazili zgodę na przedmiotowe przekształcenie, nie zmienia faktu, iż wniosek o owo przekształcenie, wszczynający postępowanie administracyjne, złożony był przez nich w dniu 29 grudnia 2000 r. Przyczyny przewlekłości tego postępowania nie mogą być przedmiotem rozważań w ramach postępowania kasacyjnego, wobec związania Sądu granicami skargi kasacyjnej. Nie może być więc wątpliwości, że Sąd I instancji trafnie uznał, iż w postępowaniu w trybie zwyczajnym organ odwoławczy nie naruszył prawa uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu odwoławczego jest uwzględnienie zmian stanu prawnego i faktycznego, które miały miejsce w okresie pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji, a datą rozstrzygania sprawy w II instancji - por. np. wyrok NSA z 7 lipca 1988 r. (IV SA 451/88), GAP 1988, nr 22, s. 43; wyrok NSA z 3 marca 1993 r. (IV SA 1241/93), ONSA 1993, z. 3, poz. 79; por. też J. Zimmermann: Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 193. Istotą bowiem postępowania odwoławczego jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy, w której wcześniej była wydana decyzja organu I instancji. Skoro z dniem 8 stycznia 2003 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie musi być sporządzony nowy, dokonany zgodnie z regułami zawarty w tym rozporządzeniu operat szacunkowy. Nadesłane do Sądu pismo Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2005 r. dotyczyło sytuacji, w której operat szacunkowy został wykonany przed datą złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Nie ma ono więc żadnego znaczenia z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenia prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy o naruszenie przepisów p.p.s.a., czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Nawet, gdy przyjąć dopuszczalność postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. przez Sąd Administracyjny, to i tak zarzut taki należy uznać za całkowicie nietrafny. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie miło miejsca naruszenie przepisów prawa materialnego, to tym samym zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest całkowicie chybione. Jeżeli przepis art. 4a ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. nie został w ogóle naruszony to tym bardziej nie można mówić o jego rażącym naruszeniu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych samych względów za chybiony trzeba uznać zarzut naruszenia przez organy administracji art. 138 § 2 k.p.a., którego to naruszenia nie zauważył Sąd I instancji. Jeżeli bowiem przepis szczególny dotyczący ustalania wartości nieruchomości w stosunku, do której miało nastąpić przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie mógł mieć w postępowaniu zastosowania, to przyjąć trzeba za całkowicie prawidłowe uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, którego rolą winno być przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego – operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o aktualne w dacie jego przeprowadzania przepisy. Organ odwoławczy, który nie uczyniłby tego sam naruszyłby prawo. Miałoby to miejsce zarówno wtedy, gdyby utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jak i wtedy, gdyby sam zlecił rzeczoznawcy dokonanie nowego szacunku nieruchomości. W tym ostatnim przypadku nastąpiłoby, bowiem pogwałcenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przez pozbawienie strony prawa do zakwestionowania w odwołaniu ustaleń zawartych w nowym operacie szacunkowym. Nie może być uznana za argument, przeciwko podjęciu przez Wojewodę decyzji kasacyjnej okoliczność, że nowa decyzja w sprawie będzie odmienna od decyzji, od których inne strony, którym w tym samym czasie wydano decyzje o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Złożenie bowiem odwołania jest uprawnieniem procesowym strony, a nie jej obowiązkiem. W obrocie prawnym zawsze pozostaje decyzja ostateczna, niezależnie od tego, czy była ona wydana w I czy też w drugiej instancji, przy czym decyzja taka musi być zgodna ze stanem faktycznym i prawnym sprawy z dnia jej podjęcia. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.