II SA/Rz 56/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi P. K. N. "O." S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz strony skarżącej P. K.N. "O." S.A. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 56/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2005 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] lipca 2005 r., [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia P. K.N. "O." S.A. z/s w P. dotyczącego zanieczyszczenia ziemi lub gleby albo niekorzystnego przekształcenia naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że odwołanie PKN "O." S.A. nie mogło być uwzględnione, gdyż decyzja Starosty Powiatu P. odpowiada prawu, a to skutkować musiało nieuwzględnieniem odwołania. Kolegium podkreśliło, że PKN "O." S.A. jest następcą prawnym podmiotów, które dokonały niekorzystnego zanieczyszczenia działek na terenie Bazy Magazynowej nr 82 – Ż., oznaczonych nr 1541/7, 1541/9, 1316/386, 1316/105 i 1316/119 zatem nie może mieć do niego zastosowania art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100, poz. 1085 ze zm./, co oznacza że odwołująca spółka jest zobowiązana rekultywować zdegradowane grunty będące w jej posiadaniu. Z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. nie zgodził się Koncern Naftowy "O." S.A. W skardze zakwestionował merytoryczną podstawę zaskarżonej decyzji wskazując na naruszenie art. 12 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska dalej: ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw polegające na przyjęciu braku podstaw do zgłoszenia zanieczyszczenia gleby przez inny podmiot i zastosowaniu art. 12 ust. 4 wskazanej ustawy. Ponadto skarżący wskazał na naruszenie art. 465 § 3 rozporządzenia Prezydenta R.P. z dnia 27 czerwca 1934 r. – Kodeks handlowy przez przyjęcie błędnej wykładni w zakresie następstwa procesowego skutkującej sukcesją obowiązków o charakterze administracyjnoprawnym. Wreszcie w skardze wskazano na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wskazując na te naruszenia PKN "O." S.A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu P. z dnia [...] lipca 2005 r., [...] i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.wniosło o oddalenie skargi przywołując argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: prawo o p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości kontrolując działania organów władzy publicznej. Zakres kontroli stosownie do treści art. 134 § 1 prawa o p.s.a. nie jest wyznaczony zarzutami skargi, jej podstawa prawna czy formułowanymi przez stronę wnioskami. Sądy administracyjne rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Działając w ramach tak określonych zasad Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdza, że skarga PKN "O." S.A. zasługuje na uwzględnienie z przyczyn w niej podniesionych. Przede wszystkim zgodzić należy się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Starosty Powiatu P. naruszają przepisy prawa materialnego, art. 12 ust. 1 ustawy. Naruszenie to polega na błędnej wykładni przepisu przyjmującej, że PKN "O." S.A. nie jest innym podmiotem w stosunku do tego, który spowodował zanieczyszczenie działek objętych zaskarżonymi rozstrzygnięciami. Istota sprawy de facto sprowadza się do interpretacji art. 12 ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. Nr 100, poz. 1085, ze zm./. Art. 12 ust. 1,2 i 4 powołanej ustawy stanowi, że: - ust. 1 – Władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wyjściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1 – 3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się. - ust. 2 – Do zgłoszenia należy załączyć wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. - ust. 4 – Starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie powoduje ono skutków prawnych, o których mowa w ust. 1. Z treści art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.07.2001 r., strony wyprowadziły odmienne konkluzje. Starosta Powiatu P. przyjmuje, że skoro w dniu 19.05.1999 r. doszło do połączenia C. P. N. CPN SA i M. Z. Ra. i P. P. SA i wyniku tego połączenia powstał P. K. N. "O." SA, zatem zanieczyszczenia przedmiotowych działek nie spowodował inny podmiot, bo na podstawie art. 465 § 3 kodeksu handlowego /obowiązującego w dacie połączenia/ przeszły na przejmującą spółkę wszystkie prawa i obowiązki spółek przejętych, w tym również obowiązki o charakterze administracyjno-prawnym. Stanowisko organu I instancji, podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. /dalej Kolegium/. Nawiązuje ono do poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyrokach z dnia 20.04.1999 r., II SA 7091/98 /opubl. Monitor Podatkowy Nr 1999/11/40, z dnia 27.11.1995 r., SA/Gd 2508/94 /Przegląd Orzecznictwa Podatkowego nr 5/1997, poz. 169/. Wskazane orzeczenia dotyczyły spraw podatkowych i przyjęto w nich tezę, że sukcesja uniwersalna związana z połączeniem spółek /art. 285 § 3 k.h., art. 463 i nast. k.h./, wywołuje także skutki w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Strona skarżąca zanegowała taki pogląd twierdząc, że w nauce prawa przyjmuje się przeciwne stanowisko, które opiera się na założeniu, że akt administracyjny jest to władcze, jednostronne określenie praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata, przeto w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zakaz sukcesji publicznoprawnej dokonywanej na mocy woli podmiotów. Taka sukcesja jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy konkretny przepis prawa tak stanowi /G. Łaszczyca, R. Sasiak – Łączenie spółek kapitałowych, a sukcesja praw i obowiązków ze sfery publicznoprawnej /wybrane zagadnienia/ - publ. Prawo spółek 1999/4/2 – t. 2 oraz A. Szumański – Kodeks spółek handlowych T. IV, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2004 r., str. 244 – 252/. Równocześnie skarżąca wyraziła pogląd, że art. 12 ustawy z dnia 27.07.2001 r. jest przepisem szczególnym w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska i ratio legis tego przepisu polega na zwolnieniu od odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne osoby. W skardze strona skarżąca wspierała przytoczony pogląd wyrokami Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Lublinie z dnia 31.05.2005r., sygn. akt II SA/Lu 343/05 i Białymstoku z dnia 14.07.2005 r., sygn. akt II SA/Bk 187/05/. Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej i pogląd wyrażony w w/w wyrokach. Zgodnie z nim art. 12 ustawy z dnia 27.07.2001 r. jest przepisem szczególnym, zatem z tej racji nie może być interpretowany w sposób rozszerzający i tym samym kwestia wynikająca z art. 465 § 3 k.h., czy z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje również w prawa i obowiązki administracyjno-prawne spółki przejętej nie ma istotnego znaczenia prawnego. Art. 12 ustawy z dnia 27.04.2001 r. wiąże się z art. 102 ustawy z dnia 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska /Dz.U. Nr 62, poz. 267 z późn.zm./, a jego wyjątkowy charakter polega na tym, że stwarza dla władającego powierzchnią ziemi /w dniu 1.10.2001 r./ możliwość zwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej określonej w art. 102 ust. 1 – 3 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jeżeli wykaże, że zanieczyszczenie powstało przed w/w datą i zostało spowodowane przez inny podmiot. Za takim charakterem tego przepisu przemawia dodatkowo zamieszczenie tego przepisu w ustawie wprowadzającej. Art. 12 ustawy z dnia 27.04.2001 r. nie określa pojęcia władającego, zatem pojęcie to należy określać na podstawie art. 3 pkt 44 – Prawa ochrony środowiska. Wedle powołanego przepisu za władającego powierzchnią ziemi rozumie właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków ujawniono inny podmiot władający gruntem – podmiot ujawniony jako władający. Takim podmiotem może być użytkownik wieczysty gruntu, trwały zarządca nieruchomości, użytkownicy, dzierżawcy /§ 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków – Dz.U. Nr 38, poz. 454/. W myśl art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. władający może skorzystać z dobrodziejstwa tego przepisu i zwolnić się od obowiązku rekultywacji jeżeli spełnia n/w przesłanki: - dokona zgłoszenia przed 30.06.2004 r., - wykaże, że był władającym zanieczyszczonego gruntu w dniu 1.10.2001 r., - do zgłoszenia dołączy wyniki badań potwierdzających, że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Organy nie badały tych przesłanek bowiem uznały, że skoro PKN "O." S.A. nie jest innym podmiotem, zatem z tego powodu odrzuciły zgłoszenia /art. 12 ust. 4 ustawy z 27.04.2001 r./. Skoro przyczyna odrzucenia zgłoszeń nie była zgodna z prawem, przeto Sąd na podstawie art. 145 § 1 litera a i c, art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje i utrzymane nimi w mocy decyzje Starosty K. /punkt I, II i III wyroku/. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu spraw, organy zbadają przesłanki wynikające z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 27.04.2001 r. /wymienione także w niniejszym uzasadnieniu/ i w zależności od tego ustala, czy zgłoszenia zanieczyszczeń działek są skuteczne. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 210 prawa o p.s.a.