II SA/Ol 236/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Asesor WSA Beata Jezielska Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2006 r. sprawy ze skargi C. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zarządzenia wyborów sołtysa sołectwa "[...]" I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza na rzecz skarżącego C. L. od Rady Gminy kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]"grudnia 2005 r. Rada Gminy, działając na podstawie § 16 ust. 1 i 2 Statutu sołectwa "[...]", stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]"marca 1991 r. w sprawie Statutu sołectw, zarządziła na dzień "[...]"grudnia 2005 r. wybory sołtysa sołectwa "[...]". W uzasadnieniu wskazała, iż zgodnie z § 21 ust. 2 i 3 w związku z § 17 ust. 1 Statutu sołectwa "[...]", odwołanie Sołtysa przed upływem kadencji może nastąpić, gdy nie wykonuje on swoich obowiązków lub gdy w opinii mieszkańców nie może on pełnić dalej swojej funkcji. Wniosek o odwołanie Sołtysa przedkładany jest Radzie Gminy przez co najmniej 20 mieszkańców uprawnionych do udziału w Zebraniu Wiejskim. Rada po wysłuchaniu Sołtysa oddala wniosek lub zarządza wybory. Rada Gminy podniosła, iż w niniejszej sprawie z wnioskiem o odwołanie dotychczasowego sołtysa i zarządzenie nowych wyborów wystąpiło do Rady 102 mieszkańców sołectwa "[...]", w których ocenie nie może on dalej pełnić funkcji sołtysa. Na drugim posiedzeniu "[...]" Sesji Rady Gminy w dniu "[...]"grudnia 2005 r., po ustosunkowaniu się sołtysa sołectwa do przedmiotowego wniosku, Rada uznała, iż zarządzenie wyborów nowego sołtysa jest społecznie uzasadnione. W skardze z dnia 1 marca 2006 r., C. L. – sołtys sołectwa wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr "[...]" jako wydanej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, że uchwała, podjęta przez Radę Gminy narusza Statut sołectwa, gdyż zgodnie z § 9 pkt 1 tego Statutu wybór oraz odwołanie Sołtysa należy do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego. Zarządzenie przez Radę nowych wyborów, nastąpiło zatem pomimo braku uprzedniego podjęcia przez Zebranie Wiejskie uchwały o odwołaniu skarżącego z pełnienia funkcji sołtysa. C. L. wskazał jednocześnie na wewnętrzną sprzeczność Statutu, która polega na dopuszczeniu przez Statut możliwości wyboru nowego sołtysa w sytuacji gdy dotychczasowy nie został odwołany. Skarżący podniósł ponadto, iż zaskarżona uchwała narusza interes tych mieszkańców, którzy opowiedzieli się za dalszym pełnieniem przez niego funkcji sołtysa mimo, że stanowili większość (278 mieszkańców). W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazała, iż zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o przepis § 21 ust. 3 Statutu sołectwa "[...]", który jest przepisem szczególnym w stosunku do § 9 pkt 1 tego Statutu. Przed podjęciem uchwały Rada zbadała, czy wniosek o odwołanie sołtysa spełnia warunki formalne, zapoznała się również z wnioskiem mieszkańców o pozostawienie C. L. na stanowisku sołtysa. W świetle powyższego, zarzut jej niezgodności z prawem uznała za bezzasadny. Rada dodała również, iż w wyborach na nowego sołtysa sołectwa, w których kandydował C. L., mieszkańcy wybrali jego konkurenta – M. W. W odpowiedzi na skargę, Rada zakwestionowała ponadto legitymację skarżącego do wniesienia skargi na przedmiotowa uchwałę, wskazując, iż skarżący nie sprecyzował na czym konkretnie polega naruszenie jego interesu prawnego. W dniu 12 lipca 2006 r. na rozprawie przeprowadzonej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, skarżący podniósł, iż wniosek o odwołanie go z funkcji sołtysa nie był przez nikogo podpisany, a podpisy osób załączone do tego wniosku zbierane były w rzeczywistości w sprawie odłączenia miejscowości "[...]" od Gminy i przyłączenia jej do Gminy "[...]". W tej sytuacji nie jest dla niego zrozumiałe, dlaczego wniosek ten, pomimo braku na nim podpisów, został rozpoznany przez Radę. Zauważył ponadto, iż dotychczas nie został odwołany z pełnienia funkcji sołtysa ani przez Radę Gminy ani przez Zgromadzenie Wiejskie, a jego kadencja nadal trwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięciu naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie, stwierdzić należy, iż skarżący jako osoba pełniąca funkcję sołtysa sołectwa ma interes prawny wymagany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie zarządzenia wyboru nowego sołtysa sołectwa. Skoro bowiem skarżący nie został formalnie odwołany z pełnienia tej funkcji, to tym samym wątpliwości nie może budzić fakt, że uchwała ta wpływa na indywidualną sferę jego praw i obowiązków. Wymogiem formalnym, od którego spełnienia uzależnione jest rozpoznanie skargi, wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest ponadto uprzednie wezwanie organu do usunięcia stwierdzonego naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wymóg ten został spełniony. Wniesioną skargę uznać należy zatem za dopuszczalną. Przystępując do jej merytorycznego rozpoznania, zauważyć należy, że organizację i zakres działania sołectwa określa, zgodnie z art. 35 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy odrębnym statutem. Statut sołectwa jest aktem prawa miejscowego – przepisem gminnym i jako taki posiada przymiot przepisu powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, wiąże jej organy i może być podstawą działań tych organów, w tym podejmowania uchwał. W niniejszej sprawie Statut Sołectwa uchwalony został przez Radę Gminy, uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]"marca 1991 r. i stanowił załącznik Nr 1 do tej uchwały. Zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 tego Statutu, wybór i odwołanie Sołtysa, który jest organem wykonawczym sołectwa, należy do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego. Stosownie do § 11 Statutu, tryb wyboru i odwołania Sołtysa, określają postanowienia § 16-22 tego Statutu. Zgodnie też z § 21 ust. 2 i 3 Statutu, odwołanie Sołtysa przed upływem 4-letniej kadencji może nastąpić gdy nie wykonuje on swoich obowiązków lub gdy w opinii mieszkańców nie może on pełnić dalej swojej funkcji. Wniosek o odwołanie Sołtysa przedkładany jest Radzie Gminy przez co najmniej połowę liczby mieszkańców, określonych w § 17 ust. 1 Statutu, która po wysłuchaniu Sołtysa oddala wniosek lub zarządza wybory. Z treści przytoczonych przepisów wynika wyraźnie, iż Rada Gminy posiada kompetencje wyłącznie do oddalenia wniosku o odwołanie Sołtysa lub do zarządzenia wyborów nowego Sołtysa. Uprawnienie do podjęcia uchwały w sprawie zarządzenia wyborów nowego Sołtysa w żadnym razie nie może być jednak traktowane jako uprawnienie do odwołania Sołtysa, gdyż to, zgodnie z § 9 Statutu, należy do wyłącznej właściwości Zebrania Wiejskiego. Normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa. Musi być ona wyraźnie określona w akcie prawnym. Nie można zatem przyjmować zasady domniemania kompetencji, jeżeli przepisy w tym względzie milczą. Przepis § 21 ust. 3 Statutu nie może być zatem traktowany jako przepis szczególny w stosunku do § 9 Statutu, a uchwała o zarządzeniu wyborów nowego Sołtysa za równoznaczną z uchwałą o odwołaniu dotychczasowego. Wskazać należy, iż sytuacje, w których dopuszczalne jest odwołanie Sołtysa przed upływem kadencji, określone zostały w § 21 ust. 2 Statutu. Przepis § 21 ust. 3 Statutu reguluje tryb postępowania w sprawie odwołania Sołtysa w sytuacji złożenia wniosku o jego odwołanie przez mieszkańców sołectwa, nie powierza jednak Radzie Gminy kompetencji do podjęcia uchwały o jego odwołaniu. Powyższe oznacza natomiast, iż w każdym przypadku uznania wniosku mieszkańców za zasadny zarządzenie przez Radę wyborów nowego Sołtysa winno być poprzedzone odpowiednią uchwałą Zgromadzenia Wiejskiego o odwołaniu dotychczasowego Sołtysa. Zgodnie bowiem z § 21 ust. 1 Statutu, za wykonywanie swoich funkcji Sołtys jest bezpośrednio odpowiedzialny właśnie przed Zebraniem. Ono zatem decyduje ostatecznie o tym, czy dotychczasowy Sołtys ma pełnić dalej tą funkcję, czy też konieczne jest jego odwołanie i zarządzenie wyborów jego następcy w trybie przepisanym w § 21 ust. 3 Statutu. Wskazać jednocześnie należy, iż Zebranie Wiejskie nie jest związane wnioskiem mieszkańców o odwołanie Sołtysa. W świetle § 21 ust. 2 Statutu, odwołanie Sołtysa przed upływem jego kadencji może bowiem, lecz nie musi, nastąpić w określonych w tym przepisie sytuacjach. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż podjęcie przez Radę Gminy uchwały w sprawie zarządzenia wyboru sołtysa sołectwa "[...]", pomimo braku podjęcia przez Zebranie Wiejskie stosownej uchwały w sprawie odwołania C. L. z pełnienia funkcji sołtysa sołectwa "[...]", nastąpiło z rażącym naruszeniem, określonych w Statucie Sołectwa, norm kompetencyjnych i doprowadziło do powstania niemożliwego do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego stanu, w którym funkcję sołtysa w sołectwie "[...]" pełnią aktualnie dwie osoby. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 oraz zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.