II OSK 1823/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz /spr./ Sędzia WSA del. Małgorzata Miron Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 498/06 w sprawie ze skargi T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 498/06, oddalił skargę T. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2003 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. J. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody D. z dnia [...] czerwca 2003 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2000 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce "[...]" S.A. z siedzibą we W. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie pierwszego etapu Centrum Usługowo-Handlowo-Rekreacyjnego "[...]" wraz z niezbędna architekturą techniczną. W uzasadnieniu powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekający w trybie nadzoru wskazał, iż udzielenie pozwolenia na budowę jest decyzją administracyjną związaną, co oznacza, że w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 32 oraz art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest do wydania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, iż podnoszony przez T. J. zarzut braku zezwolenia właściwego organu na wycinkę drzew, nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na to, że żaden przepis prawa nie nakłada na inwestora obowiązku uzyskania takiego zezwolenia przed wydaniem pozwolenia na budowę. Jednakże bezspornym jest to, że takie zezwolenie należałoby uzyskać przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej inwestycji, na co wskazują zarówno decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2000 r. jak i wydana na jej podstawie decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę z dnia [...] października 2000 r. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż na podstawie materiału dowodowego przedmiotowej sprawy ustalono, że zachodzi zgodność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2000 r. z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lutego 2000 r. Skoro więc decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przewidywała konieczność dokonania szeregu uzgodnień z organami szczegółowo w niej wymienionymi, należało je zatem dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, co jak wynika z akt sprawy oraz pisma inwestora z dnia [...] września 2000 r. zostało dopełnione po wcześniejszym wezwaniu do uzupełnienia wniosku postanowieniem z dnia [...] września 2000 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 498/06, uznał, że skarga T. J. na powyższą decyzję nie jest zasadna. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wymienione są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy. Ponadto Sąd zauważył, że art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2000 r., stanowi, iż pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów. Istotną zatem okolicznością wynikającą z brzmienia art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego jest obwarowanie żądania odpowiedniego pozwolenia, uzgodnienia lub opinii istnieniem przepisu szczególnego, nakładającego na inwestora taki obowiązek w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd zauważył, iż z treści art. 48 ust 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska nie wynika, by przepis ten uzależniał wydania decyzji o pozwoleniu na budowę od wcześniejszego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości. W ocenie Sądu obowiązek uzyskania stosownego pozwolenia spoczywał na inwestorze bezpośrednio przed przystąpieniem do czynności usunięcia drzew lub krzewów na nieruchomości. Sąd uznał, że art. 36 Prawa budowlanego enumeratywnie wymienia obowiązki, które organ może nałożyć na inwestora przed wydaniem pozwolenia na budowę, to przypomnienie i o obowiązkach ciążących na nim z mocy innych przepisów, nie stanowi przesłanki mogącej stanowić o nieważności decyzji administracyjnej. Sąd zauważył ponadto, że zarzuty skarżącego dotyczące decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2000 r. stanowi działanie w imię interesu społecznego. Skarżący bowiem nie wykazał w jaki sposób podnoszony przez niego brak pozwolenia na wycięcie drzew we wstępnym projekcie inwestycyjnym (wniosek o pozwolenie na budowę) lub zamieszczenie o tym pouczenia w kwestionowanej decyzji, narusza jego własny interes prawny. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył T. J., reprezentowany przez adwokata, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego: – art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż pozwolenie na usunięcie drzew i krzewów nie jest objęte dyspozycją art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i może być uzyskane już po udzieleniu pozwolenia na budowę, – art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. poprzez zachowanie w obrocie prawnym decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r., mimo wydania jej z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wojewody D. z dnia [...] czerwca 2003 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2000 r., mimo istnienia przesłanki do stwierdzenia nieważności z art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., tj. w związku z rażącym naruszeniem prawa materialnego, a to przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez wydanie pozwolenia na budowę mimo nieuzyskania uprzednio przez inwestora pozwolenia na wycinkę i przesadzenie drzew i krzewów z terenu inwestycji; przepisu art. 36 ustawy – Prawo budowlane poprzez nałożenie na inwestora obowiązku nie przewidzianego przez ww. przepis oraz rażącym naruszeniem prawa poprzez umieszczenie w decyzji warunku zależnego od przyszłej decyzji administracyjnej, a także rażącym naruszeniem prawa materialnego, a to przepisu art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę mimo braku wymaganych pozwoleń, – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zachowanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 2000 r., mimo że według ustaleń Sądu sentencja decyzji zawiera składnik (rzekome pouczenie o ustawowym obowiązku) nie określony żadnym przepisem prawa, – art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, – art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta W., mimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa oraz decyzji Wojewody D., mimo wydania jej z naruszeniem prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w ocenie strony pozwolenie na usunięcie drzew jest pozwoleniem wymaganym przepisami szczególnymi w rozumieniu Prawa budowlanego. A skoro tak, winno być uzyskane przed, a nie po decyzji pozwolenia na budowę. Prezydent W. nałożył na inwestora w decyzji pozwolenia na budowę obowiązek uzyskania zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów przed przystąpieniem do robót budowlanych (realizacji inwestycji). Tym samym według skarżącego realizacja uprawnień z decyzji pozwolenie na budowę (jej wykonanie) uzależniona została od spełnienia dodatkowego warunku – uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, zaś umieszczenie w decyzji warunków zależnych od przyszłej decyzji administracyjnej, stanowi rażące naruszenie prawa. Skarżący podniósł, że w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane brak wymaganego przepisami szczególnymi pozwolenia stanowi nieusuwalną przeszkodę do wydania pozwolenia na budowę. Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę, mimo braku wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółka "[...]" S.A. wnosząc o jej oddalenie oraz podnosząc, iż przed rozpoczęciem robót budowlanych, tj. w latach 2003, 2005 oraz 2006, uzyskał decyzje Prezydenta Miasta W. zezwalające na wycinkę drzew. Ponadto podniesiono, że żadne interesy skarżącego nie są naruszone przez fakt, że Inwestor otrzymał pozwolenie na usuniecie drzew i krzewów po, a nie przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie kasacyjne polega na badaniu podstaw kasacyjnych, którym w myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. – jest związany Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie zarzutami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego ich określenia w samej skardze. Skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach wymienionych w art. 174 cyt. ustawy: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszeniu przepisów postępowania o ile naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie prowadzi do wyłączenia możliwości dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli zaskarżonego wyroku. W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu pierwszej instancji podlegała decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym, którego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli jest dotknięta wadą kwalifikowaną skutkującą nieważność. Przesłanki nieważności enumeratywnie wylicza zaś przepis art. 156 § 1 K.p.a. i tylko one z wyłączeniem możliwości rozszerzającej interpretacji mogą stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący T. J. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2000 r. nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Spółce "[...]" SA pozwolenia na budowę pierwszego etapu Centrum Usługowo-Handlowo-Rekreacyjnego "[...]" wraz z infrastrukturą zarzucając wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy podnieść, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1991 r. SA/Wr 607/91). Oznacza to, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym ale nie wystarczającym dla uznania naruszenia prawa za rażące. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach przewidzianych art. 174 p.p.s.a. Trzeba mieć jednak na uwadze, że skuteczne postawienie takich zarzutów wymaga wykazania, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku dopuścił się zgłoszonych naruszeń. Nie stanowią więc uzasadnionej podstawy kasacyjnej stawiane sądowi zarzuty ale podnoszone w stosunku do działania organów administracyjnych. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji (czego zdaje się nie zauważać autor skargi kasacyjnej) była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003 r. i utrzymana w mocy decyzją Wojewody D. z dnia [...] czerwca 2003 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] października 2000 r. – opisana na wstępie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny miał zatem za zadanie dokonać kontroli zgodności z prawem (por. art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy ww. p.p.s.a.) wymienionych decyzji. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i ukształtowaniu środowiska oraz art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego są niezasadne, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów tych nie stosował, a tym samym nie mógł ich naruszyć. Jak wcześniej zaznaczono, kontrolowana przez Sąd decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w szczególnym, nadzwyczajnym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności innej ostatecznej decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie, czy w stosunku do badanej decyzji zaistniała któraś z przyczyn wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. skutkujących jej nieważność. Przeprowadzona kontrola stwierdziła, że w badanej sprawie nie zaistniała żadna z przyczyn nieważności wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności organ stwierdził, że nie tylko nie doszło do rażącego naruszenia prawa (co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności) lecz nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa przy wydawaniu tej decyzji. Sąd pierwszej instancji rozpoznający skargę od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podzielił to ocenne stanowisko organu a w uzasadnieniu wyroku przedstawił motywy własnej oceny zasługujące na podzielenie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty skargi kasacyjnej jak zauważono wcześniej są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, bowiem nie mogą się odnosić do Sądu w zakresie naruszenia prawa materialnego, tj. wskazanych przepisów, których Sąd nie stosował. Skarżący zaś nie podważył w żadnym zakresie prawidłowej oceny przeprowadzonej przez Sąd co do zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymanej przez niego w mocy decyzji Wojewody D. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji budowlanej Prezydenta W. Skoro organ nadzorczy wykazał, że decyzja Prezydenta nie jest dotknięta żadną wadą nieważnościową, gdyż kontrola wykazała jej pełną zgodność z przepisami prawa – to Sąd pierwszej instancji dokonując oceny legalności tych decyzji organów obu instancji i podzielając ich stanowisko nie miał podstaw do uwzględnienia skargi T. J. Niezasadny jest w tej sytuacji zarzut drugi skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i w zw. z art. 107 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Żaden z powyższych przepisów postępowania nie został naruszony przez Sąd orzekający w pierwszej instancji wobec zasadnego podzielenia stanowiska cennego organów, które rozpoznawały sprawę w trybie nieważnościowym i nie stwierdziły nieważności badanej decyzji. Uzasadnienie skargi kasacyjnej sprowadza się wyłącznie do polemiki z oceną i słusznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja zarzutów nie podważa prawidłowej oceny Sądu i jego przedstawianych wywodów prawnych. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ani jednym zdaniem nie wskazuje, by decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę a w rezultacie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w jakikolwiek sposób naruszały interes prawny skarżącego co słusznie też podkreślił Sąd Wojewódzki. Stwierdzić więc należy, iż bezzasadność zarzutów skargi kasacyjnej stanowi podstawę jej oddalenia. Z mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.