IV SA/Wa 249/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędziowie asesor WSA Anna Szymańska (spr.), asesor WSA Jakub Linkowski, Protokolant Grzegorz Walczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości skargę oddalono Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Nr [...] Minister Finansów, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2001 Nr [...] , odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez niego w dniu [...] sierpnia 2000r., znak [...], którą na podstawie art. 1,2 i 5 ust. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) w związku z układem zawartym między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki, a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, oraz na podstawie art. 104 kpa, stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], objętej KW [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów, uznał za bezpodstawne zarzuty podniesione przez pełnomocnika strony przedmiotowego postępowania K. S. -adwokata M. T. , we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dotyczące rażącego naruszenia prawa, polegającego na obrazie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa: art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, art. 64 w zw. z art. 21, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, art. 140 i 157 kodeksu cywilnego, art. 21 § 1 i 2 Prawa Międzynarodowego Prywatnego 5) art. II b Układu pomiędzy Rządem PRL i Rządem USA dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Wskazał, iż w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono bezspornie, że Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych, decyzją nr [...], na podstawie roszczenia zarejestrowanego pod nr [...], na mocy układu między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki Północnej i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych, podpisanego w dniu 16 lipca 1960 r. przyznała K. S. , odszkodowanie za prawo własności nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] (poprzednio ul. [...]), dla której urządzono księgę wieczystą KW [...]. Przyznane odszkodowanie zostało uznane przez Komisję, jako należne w związku z art. II lit. b układu, który przewidywał uregulowanie roszczeń obywateli USA również z tytułu ograniczenia prawa używania i korzystania z nieruchomości. Ograniczenie prawa własności wynikało z zastosowania do wskazanej nieruchomości przepisów ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. prawo lokalowe (Dz. U. Nr 10, poz. 59 ze zmianami). Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. stanowi zaś podstawę do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia przejścia prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie międzynarodowych układów odszkodowawczych. Mówi o tym wprost art. 2 ustawy ("Wpis do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo z ograniczonego prawa rzeczowego następuje na podstawie decyzji Ministra Finansów, stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu międzynarodowych roszczeń finansowych"), stając się tym samym przesłanką formalną do wydania przedmiotowej decyzji. Przesłanką materialną są tu postanowienia odpowiedniego (w tym przypadku: polsko - amerykańskiego) międzynarodowego układu odszkodowawczego. Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na konkluzję sformułowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 17 maja 1999 r., sygnatura akt. OSA 2/98, wydanego w składzie siedmiu sędziów, w którym sąd ten stwierdził, że " Ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 r. odwołuje się do umów międzynarodowych o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, które określa jako umowy zawarte przez Rząd Polski z rządami innych państw. Chodzi o takie umowy, których postanowienia dotyczyły przejścia na rzecz Skarbu Państwa określonych praw obywateli państw obcych, ale także uregulowania roszczeń obywateli państw obcych z tym związanych. Z uwagi na cel i treść ustawy, nie ma podstaw do twierdzenia, że ustawa posługuje się pojęciem "międzynarodowej umowy" w znaczeniu umowy międzynarodowej, która została ratyfikowana i ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Wręcz przeciwnie należy dojść do wniosku, że ustawa została uchwalona właśnie dlatego, iż umowy międzynarodowe o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, z uwagi na ich rangę, nie stanowiły wystarczającej podstawy prawnej do udokumentowania w księgach wieczystych przejścia na rzecz Skarbu Państwa określonych praw po obywatelach państw obcych." Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisów art. 64 w związku z art. 21 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organ zwrócił uwagę, że zgodnie z tymi przepisami, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia, a prawa te podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Także więc Skarb Państwa posiada wszelkie uprawnienia w tym względzie. Ochrona prawa własności nie może bowiem oznaczać przyzwolenia na działania pozaprawne, a taki niewątpliwie charakter miałoby dopuszczenie do stanu, w którym osobie uprawnionej najpierw przyznaje się odszkodowanie z tytułu utraty nieruchomości, samą zaś nieruchomość osoba ta zatrzymuje twierdząc, że odszkodowanie zostało przyznane z innego tytułu niż to wprost wynika z odpowiednich przepisów i postanowień. W ocenie Ministra Finansów nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 87 ust. 1 Konstytucji, który stwierdza, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Tym samym przepis ten statuuje zamknięty katalog źródeł prawa, co pozwala na jasne i precyzyjne określenie zarówno rodzajów jak i hierarchii aktów prawnych obowiązujących w Polsce. Należy jednak stwierdzić, że w omawianym przypadku mamy do czynienia z umową międzynarodową, która została podpisana i która weszła w życie pod rządami Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r., która kwestii systemu źródeł prawa i ich wzajemnej relacji nie regulowała wprost. Skutkiem tego było obszerne piśmiennictwo oraz orzecznictwo Sądu Najwyższego. Ostatecznie układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Polskiej dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych - w powiązaniu z ustawą z dnia 9 kwietnia 1968 r. - był podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającej przejście prawa własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Chybiony w ocenie organu jest również zarzut naruszenia przez Ministra Finansów art. 140 i art. 157 kodeksu cywilnego. Dokonując obszernego wywodu organ wskazuje , iż wobec złożenia - w dniu 13 kwietnia 1965 r. przez Kurt S. przed Amerykańską Komisją ds. Uregulowania Roszczeń Zagranicznych oświadczenia - oświadczenia osoby składającej roszczenie o zrzeczeniu się praw do składników majątkowych, za które zostało przyznane odszkodowanie, którego treść została zredagowana w sposób pozwalający jedno znacznie stwierdzić, czego to zrzeczenie dotyczy (jakich składników majątkowych) oraz co obejmuje (jakich praw ta osoba się zrzeka). Państwo polskie stało się właścicielem przedmiotowej nieruchomości w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowań i roszczeń finansowych tj. 17 kwietnia 1968 r. W kwestii zarzutu dotyczącego tytułu prawnego, na mocy którego Amerykańska Komisja Odszkodowawcza przyznała odszkodowanie organ wskazał, że odszkodowanie to zostało uznane przez Komisję, jako należne w związku z art. II lit. b układu, który przewidywał uregulowanie roszczeń obywateli USA również z tytułu ograniczenia prawa używania i korzystania z nieruchomości. Ograniczenie prawa własności wynikało z zastosowania do wskazanej nieruchomości przepisów ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. prawo lokalowe. Amerykańska Komisja Odszkodowawcza, ustalając wysokość odszkodowania brała jednak pod uwagę wartość przedmiotowej nieruchomości, nie zaś wartość utraconych korzyści z tytułu używania i korzystania z tejże nieruchomości, co jednoznacznie świadczy o tym, iż odszkodowanie zostało przyznane za utratę prawa własności, a nie utratę korzyści z tytułu używania i korzystania z nieruchomości. Z dowodów zgromadzonych w toku przeprowadzonego postępowania wynika bowiem jednoznacznie, że Amerykańska Komisja Odszkodowawcza - dla potrzeb ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania - ustaliła wartość przedmiotowej nieruchomości m. in. biorąc pod uwagę oszacowanie podane przez samego wnioskodawcę, fotografie i inne dowody, z których wynika, że przedmiotowa nieruchomość składa się z narożnej parceli o nieokreślonej bliżej powierzchni zabudowanej trzypiętrowym budynkiem mieszkalnym, z którego miesięczny dochód z czynszu w 1939 r. wynosił 1.763, 45 zł Na tej podstawie, a także na podstawie dostępnych informacji dotyczących wartości innych podobnych nieruchomości położonych w Polsce Komisja ustaliła, że przedmiotowa nieruchomość posiadała wartość na poziomie 47.700 dolarów amerykańskich. Wartość ta była obliczona na dzień 12 lutego 1959 r. a więc dzień wejścia w życie ustawy prawo lokalowe. Odszkodowanie to zostało przyznane z tytułu utraty własności nieruchomości, o czym świadczy zarówno sposób jego obliczenia (poprzez odniesienie do wartości) jak i oszacowana wartość tego odszkodowania (38.707,12 USD kapitał + 3.316,04 USD odsetki), która jest znacznie większa niż kwota żądana. Bez znaczenia dla przedmiotowego postępowania administracyjnego jest zaś wysokość faktycznie wypłaconej w USA kwoty - w razie bowiem jakichkolwiek wątpliwości w tym względzie ewentualne zarzuty należało podnosić w postępowaniu przed organami amerykańskimi w ramach tam toczącego się postępowania. Ze Skargą na ww. decyzję Ministra Finansów wystąpił do sadu administracyjnego w dniu 8 marca 2002 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) K. S., reprezentowany przez córkę K. P. w imieniu których działa adwokat M. T. . W niniejszej skardze, wniósł on o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2000 r. (właściwa data [...] sierpnia 2000 r.), oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa w sprawie według norm przepisanych. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącego wskazał, iż zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, a w szczególności: art. 64 w zw. z art. 21, art. 87 ust. 1 Konstytucji, art. 140 i art. 157 KC oraz art. II b Układu pomiędzy Rządem PRL i Rządem USA dotyczącego roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. Pełnomocnik skarżącego podniósł między innymi, że skarżący do 2000r. był posiadaczem spornej nieruchomości, którą administrował, do 2000 roku nie nastąpiło bowiem przejęcie tej nieruchomości przez Skarb Państwa. Odszkodowanie skarżący otrzymał zaś za ograniczenie jego prawa własności na skutek wprowadzenia prawa lokalowego, a nie za przejęcie własności przez Skarb Państwa. Analizując niniejszą sprawę należy więc wskazać, czy istniał przepis (zgodnie z art. 64 Konstytucji), który ex lege "wywłaszczył" skarżącego z jego własności, względnie czy dokonano czynności prawnej powodującą taki skutek. Ustawa na którą powołuje się organ z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, reguluje kwestie wpisów w księgach wieczystych. Treść art. 1 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie wskazuje zaś, że jest ona aktem proceduralnym regulującym jedynie kwestię co może stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej. Nie reguluje ona kwestii merytorycznych. Twierdzenie to w ocenie skażonego potwierdza wykładania § 2 ust. 2 wydanego z upoważnienia tej ustawy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 czerwca 1968 r. (Dz. U. Nr 17 POZ. 109). Źródłem pozbawienia skarżącego prawa własności nie może zatem być, i nie jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2000 r. Nr [...] stwierdzająca przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości należącej do K. S. Decyzja ta winna bowiem zawierać szczegółowe oznaczenie międzynarodowej umowy, na podstawie której nastąpiło przejście praw. Układ między Rządem Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej i Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z dnia 29 listopada 1960 r., na który powołuje się organ, nie jest w ocenie skarżącego umową międzynarodową. Zaskarżona decyzja została zaś wydana na gruncie obecnie obowiązującego prawa, które wyraźnie wymaga ratyfikacji. Jej wydanie mogło zatem być dopuszczalne kilka lat temu, ale obecnie już nie jest. Ponadto skarżący wskazał, iż żadne z postanowień układu nie zawiera normy prawnej, która stanowiłaby o tym, że wypłata odszkodowania powoduje automatycznie przejście nieruchomości, której dotyczyło odszkodowanie na własność Skarbu Państwa. A co za tym idzie wypłata odszkodowania w jego ocenie nie powoduje automatycznie utraty własności. Złożone przez skarżącego oświadczenia o zrzeczeniu się własności w świetle art. 157 kc (z uwagi na treść art. 6 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prawnych międzynarodowych i art. 24 uchylającego ją prawa prywatnego międzynarodowego) jest nieważnie i nie wywołuje żadnych skutków prawnych-złożone zostało pod warunkiem, a ten warunek w świetle ww. przepisu jest w takiej sytuacji niedopuszczalny. Skarżący napisał bowiem, że "zrzeczenie nie będzie skuteczne do czasu, gdy Polski Rząd całkowicie zaspokoi zobowiązania względem Rządu Stanów Zjednoczonych Ameryki w kwocie 40 min USD". W odpowiedzi na skargę Minister Finansów, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga pierwotnie wniesiona przez K. S. a, a po jego śmierc podtrzymana przez jego spadkobierczynię K. P. nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja z dn. [...] grudnia 2001 r. zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 156 § 1 kpa jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji administracyjnych. Podstawą do stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce wówczas, gdy treść ocenianej decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią normy prawnej i gdy charakter tego naruszenia jest taki, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Należy podnieść, iż prowadzone w tym trybie postępowanie nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania spawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Materialnoprawną podstawę orzeczenia Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2001 r., utrzymanego decyzją z dn. [...] lutego 2002 r. stanowił art. 1, 2 i 5 ust. 2 ustawy z dn.9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65) w związku z Układem zawartym w dniu 16 lipca 1960 r. między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki, a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Układ ten dotyczący roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych jest umową międzynarodową w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 powołanej ustawy o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych. Takiej wykładni cytowanej ustawy oraz Układu dokonał Naczelny Sąd Administracyjny, w którą Sąd w składzie niniejszym podziela. Szerokie rozważanie zawarte w uzasadnieniu tego wyroku kończące się stwierdzeniem, że układ jest międzynarodową umową o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych pomiędzy Rządem Stanów Zjednoczonych, a Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w rozumieniu art. 1, 2 i 5 ust. 2 cytowanej ustawy pozwala na ustalenie przesłanej przesądzających o legalności decyzji Ministra Finansów. Tymi przesłankami jest m.in. wystąpienie z powołaniem się na układ do Rządu Stanów Zjednoczonych o odszkodowanie i otrzymanie odszkodowania. Zaistnienie tych zdarzeń stanowi podstawę przejścia własności (i ewentualnie innych praw) na rzecz Skarbu Państwa. Wykładnia przepisów dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku jest zbieżna z wykładnią Trybunału Konstytucyjnego zawartą w uzasadnieniu postanowienia z dn. 24.10.2000 r. sygn. akt SK 31/99/OTK ZU Nr 7(37)/2000), w którym podkreślono ponadto, że przyznanie odszkodowania z tytułu przejęcia własności uzależnione było od złożenia świadczenia o zrzeczeniu się tego prawa. Oświadczenia te były wyrazem świadomości składających je podmiotów, że mienie pozostawione w Polsce przeszło na własność Skarbu Państwa na podstawie ustaw i dekretów tam obowiązujących, a ponadto było wyrazem rezygnacji z dochodzenia praw w zamian za wypłacone odszkodowanie. Z celu, jaki przyświecał układowi, z treści art. IV oraz postanowień Protokołu podpisanego w Warszawie wynika, że układające się strony traktowały te oświadczenia jako dowód załatwienia wszelkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych wobec Polski. Trybunał Konstytucyjny podkreślił także, że fakt przyjęcia odszkodowania w zamian za utratę własności został potwierdzony w oświadczeniu obejmującym zrzeczenie się własności. Został potwierdzony w oświadczeniu obejmującym zrzeczenie się własności. Takie oświadczenie zostało w dniu 7 stycznia 1966 r. złożone przez K. S. a, w którym stwierdził, iż "po dokonaniu przez Sekretariat Skarbu Państwa Stanów Zjednoczonych płatności odszkodowania przyznanego na wniosek na konto Polish Claims Funds [...], składniki tego mienia zostały bardziej szczegółowo wskazane i opisane w Decyzji Komisji wydanej w dniu [...] kwietnia 1965 roku [...]." Odszkodowanie przyznane K. S., wbrew twierdzeniom skargi dotyczyło utraty prawa własności składnika mienia, jakim była nieruchomość przy ul. [...] w B. Nie można przyjąć, jak wywodzi skarżący, iż przyznano odszkodowanie za utratę możliwości używania i korzystania z mienia położnego w Polsce. Otóż z treści Komisji wyraźnie wynika, iż odszkodowanie zostało ustalone w odniesieniu do wartości nieruchomości, a wartość majątku została ustalona na datę jego utraty. Komisja stwierdziła, iż kwota odszkodowania określona jest na podstawie jej własnych ustaleń opartych na dowodach dotyczących wartości mienia, a komisja nie jest związana jakimikolwiek kwotami wskazanymi we wniosku. W tej sytuacji zarzut skarżącego o naruszeniu przepisów prawa materialnego tj. cytowanej ustawy i Układu z dn. 16.07.1960 r. uznać należy za chybiony. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dn. 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł jak w sentencji.