II SA/Bd 420/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi Jacka D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] 2005r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 3 249,00 zł. (trzy tysiące dwieście czterdzieści dziewięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] z powołaniem na przepisy art.88 ust. 1 pkt 2 i pkt 3,ust.2 i ust.3, art.a9 ust.1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( Dz. U. Nr 92, poz.880), § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz.2229), obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 28 października 2004 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni za rok 2005 (M.P. Nr 44, poz.77), a także art.104, art.107 Kodeksu postępowania administracyjnego wymierzono Jackowi D. karę pieniężną w wysokości 44454,85 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia czterech świerków o obwodzie pni na wysokości ścięcia drzew poniżej 1,3 m: 16, 10, 30, 31 cm oraz dwóch lilaków pospolitych o obwodzie pnia na wysokości ścięcia drzew poniżej 1,3 m 23/22/30 i 22/22/22 cm, rosnących na posesji przy ulicy [...] w B. Organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie ponownie przeprowadzonego postępowania w sprawie, w związku z uchyleniem decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2005 r. znak [...] oraz przeprowadzonych z udziałem strony oględzin posesji przy ulicy [...]. W uzasadnieniu wskazano na zasadność zastosowania przepisu art.88 ust. 1 powoływanej ustawy o ochronie przyrody, bowiem w sytuacji zniszczenia terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowanych niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia prezydent miasta wymierza karę pieniężną. Wskazano, iż opłatę za usunięcie drzew ustala się na podstawie stawki zależnej od obwodu pnia oraz rodzaju i gatunku drzewa (art. 85 ust. 1 ) przy zastosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew. Zdaniem organu posesja przy ulicy [...] w B. położona na terenie osiedla mieszkaniowego stanowi teren zieleni, którym mowa w art.5 ust.21 ustawy o ochronie przyrody, stanowiącym, iż tereny zieleni to tereny wraz z infrastruktura techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzysząca ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowymi przemysłowym. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, w oparciu o art. 89 ust.1 ustawy o ochronie środowiska, administracyjną karę pieniężną ustalono w wysokości trzykrotnej opłaty, o której mowa w art.85 ust.6 ww. ustawy, podwyższonej o 100 % Zważywszy na okoliczność, iż w sprawie brak było kłód, obwód świerków i lilaków pospolitych ustalono na podstawie pozostałego najmniejszego promienia pnia. Ponieważ ścięcia dokonano na wysokości mniejszej niż 1,3 m wyliczono obwód pnia poprzez zmniejszenie obwodu pnia o 10%. W odwołaniu Jacek D. zakwestionował uznanie jego działki za tereny mieszkaniowe i zastosowanie współczynnika zwiększającego. Wskazywał, iż plan zagospodarowania przestrzennego nie jest ustalony, natomiast z decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż działka położona przy ulicy [...] posiada rzemieślniczousługowe przeznaczenie, a przedmiotowe świerki nie zastały oznaczone przez Wydział Architektury oraz Wydział Geodezji i Kartografii Urzędu Miasta. W ocenie odwołującego przepisy prawa budowlanego w kwestiach spornych rozstrzygają na rzecz inwestora. Nadto dodał, że stan drzew wskazywał na chorobę, a podejmowane zabiegi nie przyniosły skutków. Jako zadośćuczynienie zaproponował założenie szkółki świerków na obszarze 0,5 ha. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygając decyzją z dnia [...] 2006 r. nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. W ocenie Kolegium trafne są ustalenia o zaliczeniu przedmiotowych drzew jako rosnących na terenach zieleni, bowiem zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 13 grudnia 2005 r. przedmiotowa działka położona jest na terenach mieszkaniowych. Wprawdzie dla terenu brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, to zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Oz .U. Nr BO, poz.717 ze zm.), decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu uszczegółowia zakres możliwości zagospodarowania terenu, zastępując plan. Na terenach mieszkaniowych zezwala się na prowadzenie działalności rzemieślniczousługowej, mającej odmienny charakter od działalności przemysłowej. Organ odwoławczy podkreślił, iż inwestycje dotowane ze środków Unii Europejskiej podlegają ocenie pod kątem uregulowań i normy w zakresie ochrony środowiska. Naruszenia przepisów w toku inwestycyjnym skutkują wstrzymaniem wypłaty dotacji, a nawet zwrotem wypłaconych środków. Propozycja rekompensaty w formie nasadzenia nie może byś zastępstwem kary, albowiem środki z niej pochodzące wydatkowane są na zadania związane z ochroną środowiska naturalnego. W skardze wniesionej do Sądu skarżący działając przez swego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując na naruszenie przepisów art.7, art.9,art.10 § 1, art.77 § 1, art.79 § 1 i § 2 oraz art.107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.85 ust.6 w związku z art.5 ust.21 ustawy o ochronie przyrody. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż niniejsza sprawa została uprzednio rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] 2005 r. uchyloną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., jednakże ponowna decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] 2005 r. zawiera wady, albowiem organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy oraz sprzeczności w materiale dowodowym. W ocenie skarżącego, nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu, pozbawiając prawa brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, nie zawiadamiając o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin. Podnosił on, że materiał zdjęciowy (wykonany w czasie nieobecności strony) nie stanowi odzwierciedlenia rzeczywistości. Nadto jego zdaniem, nie został on należycie i wyczerpująco informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a decyzja nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego, przy czy organ odwoławczy, nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w toku postępowania przez stronę· W skardze podniesiono również zarzut naruszenia prawa materialnego, gdyż wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego niewłaściwie zastosowano przepis art. 85 ust. 6 w związku z art. 5 ust 21 ustawy o ochronie przyrody poprzez utożsamienie terenu mieszkalnego z terenem zieleni. Jak wywodziła strona, organ nie uwzględniał decyzji wydawanych w odniesieniu do terenu i sąsiednich działek, pomimo prowadzenia w sąsiedztwie działki skarżącego działalności przemysłowej (fabryka działająca w trybie ciągłym, zakład ślusarski działający 12 godzin na dobę). Strona wyjaśniła, że na aktualnych mapach geodezyjnych uwzględniono jedynie "zieleń towarzyszącą ulicom", natomiast na mapie sytuacyjno-wysokościowej projektu zagospodarowania działki z dnia [...] 2004 r. zaprojektowano całkowite zabudowanie działki, na której znajdowały się przedmiotowe świerki oraz lilaki, co wskazuje, że Prezydent Miasta B. nie traktował działki jako terenu zieleni. Wszystkie te względy, w ocenie skarżącego uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu podkreśliło, iż przedmiotowa sprawa została dwukrotnie oceniona i przywołało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dodając nadto, iż dowodem udziału w toczącym się postępowaniu jest podpis strony na protokole oględzin. Organ odwoławczy zauważył, iż skarżący podnosząc jedynie zarzuty natury formalnej i nie kwestionuje faktu wycięcia przedmiotowych drzew, i nie podważa wysokości kary, oraz sposobu jej obliczenia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącego podniósł, iż organ nie wykazał funkcji, jakie pełnił teren uznany za tereny zieleni. Nadto organ nie opisał ściętych lilaków, co mogłoby podważyć uznanie ich nie za drzewa, jak również nie zostało wyjaśnione w jaki sposób określono dla świerku pospolitego Lp. 2 wiek" około 5 lat", zważywszy, iż sytuacja taka powoduje też możliwą interpretację na wiek poniżej 5 lat, skutkującą brakiem kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozpatrując skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późno zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy przy tym zaznaczyć, iż Sąd nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie za art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. nr 153 poz. 1270), Sąd zwrócił uwagę na uchybienie, które nie było objęte zarzutami skarżącego, a sprowadzało się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 133 §1 wskazanej wyżej ustawy, Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i przedstawionych mu akt sprawy. W niniejszej sprawie organ przedstawił sądowi akta niekompletne, ponieważ brak w nich zwrotnego poświadczenia odbioru przez skarżącego orzeczenia organu pierwszej instancji. Z akt administracyjnych wynika tylko, że orzeczenie zostało wydane przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] 2005 r., natomiast odwołanie wpłynęło do organu II instancji w dniu [...] 2005 r. (brak dowodów, czy zostało nadesłane pocztą, czy też złożone osobiście). W tym stanie rzeczy Sąd, nie dysponując zwrotnym poświadczeniem odbioru przez skarżącego decyzji organu I instancji, nie miał możliwości ustalenia, czy strona zachowała czternastodniowy termin do złożenia odwołania, skoro pomiędzy datą wydania przez organ I instancji orzeczenia, a wpłynięciem środka odwoławczego do tego organu, upłynął okres przekraczający czternaście dni. W świetle powyższego, zaniechanie dokonania, ciążącego na organie odwoławczym obowiązku ustalenia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, który wynika z przepisu art. 134 kpa., miało istotne znaczenie dla ustalenia legalności zaskarżonego orzeczenia. Uchybienie przez stronę terminowi do wniesienia odwołania skutkuje tym, że decyzja organu I instancji staje się ostateczna. W takiej sytuacji organ odwoławczy rozstrzygałby sprawę zakończoną decyzją ostateczną organu pierwszej instancji. Zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkowałoby to nieważnością decyzji organu II instancji. Brak w aktach administracyjnych dowodu doręczenia skarżącemu orzeczenia organu I instancji uniemożliwia jednoznaczne stwierdzenie przez sąd, czy organ odwoławczy rozważył dopuszczalność odwołania, czy też pominął tę okoliczność, co w przypadku naruszenia przez skarżącego terminu do wniesienia odwołania stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, należało uznać je w większości za zasadne. Zgodzić się należy z zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 85 ust. 6 w zw. z art. 5 pkt 21 w/w ustawy o ochronie przyrody, mającego wpływ na wynik sprawy, podważającego ustalenia organów obydwu instancji o zaliczeniu terenów, na których rosły usunięte drzewa, do terenów zieleni, w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, a w konsekwencji ustalenia opłat podwyższonych o 100%. Ustalenie o zaliczeniu omawianych terenów do terenów zieleni pełniących funkcje wskazane w przepisie art. 5 pkt. 21 w/w ustawy, nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym sprawy. Jeżeli bowiem omawiane tereny przeznaczone zostały pod zabudowę, a tak przyjęły organy obu instancji, to trudno by jednocześnie twierdzić, że te same tereny przeznaczone zostały pod zieleń miejską. W dotychczasowym orzecznictwie sądowadministracyjnym, pojęcie terenów zieleni nie było rozumiane jednolicie. Nie oznacza to jednak, że można rozumieć to pojęcie dowolnie i aby zachodziła możliwość uznania każdego drzewa rosnącego na terenach miejskich, jako znajdującego się na terenach zieleni. Należy podzielić stanowisko przedstawione w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 1989 r. II ARN 13/89 (nie publ.), że zieleń miejska nie jest sumą zieleni znajdującej się w mieście, lecz celowo ukształtowanym w planie miejscowym układem zespołów roślinności, mającym do spełnienie określone funkcje. O terenach zieleni w pojęciu prawnym można mówić wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprost i jednoznacznie tworzy takie tereny. Tymczasem teren w obrębie ulicy [...] w B. przeznaczony jest pod mieszkalnictwo. Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 27 marca 2003 r., SA/Bd 516/03, OSP 2004, z. 2, póz. 15) przyjął, że "O terenach zieleni miejskiej jako o pojęciu prawnym można mówić wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tworzy takie tereny". Wydaje się, że pogląd ten zachował swoją aktualność również pod rządami obecnych przepisów i można go rozszerzyć również na inne rodzaje przeznaczenia nieruchomości. Niestety zgodnie z postanowieniami art. 14 ustawy o planowaniu przestrzennym obowiązek opracowania i obowiązek uchwalenia planów występuje w kazuistycznie wyliczonych przypadkach. W praktyce może, zatem się okazać, że dla wielu terenów, na których rosną drzewa i krzewy, plany te nie będą opracowane. W takiej sytuacji organ winien zbadać, jakie było przeznaczenie nieruchomości w dacie sadzenia drzew, w jakiś sposób przesądza to, bowiem również o przeznaczeniu nieruchomości. W przypadku gdyby plan nie był uchwalony, a nie dałoby się również ustalić przeznaczenia nieruchomości w dacie sadzenia drzew, o przeznaczeniu nieruchomości powinna decydować funkcja, dla której jest ona aktualnie wykorzystywana. Słusznie, więc, w toku rozprawy pełnomocnik skarżącego wywodził, że organy nie wykazały z uwagi, na jakie funkcje, uznały wskazany teren za tereny zieleni. Jest to zarzut istotny, jeżeli wziąć pod uwagę treść przepisu art. 5 pkt. 21 w/w ustawy, który definiuje to pojęcie i odwołuje się do funkcji terenu. Stanowi on, bowiem, że tereny zieleni, to tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym. Za zasadny należało też uznać, w ocenie Sądu, zarzut naruszenia przepisu art. 7 kpa, który nakłada na organy prowadzące postępowanie administracyjne, obowiązek podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak i naruszenia przepisu art. 77 § 1 kpa, stanowiącego o obowiązku organów zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Podniesione zarzuty o braku wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, należy odnieść do ustalenia wieku "około 5 lat " świerku pospolitego wskazanego w decyzji organu I instancji w pozycji 2. Z przepisu art. 83 ust. 6 w/w ustawy o ochronie przyrody wynika, bowiem, iż ustawodawca zwolnił z obowiązku uzyskania zezwolenia usunięcia drzew i krzewów, których wiek nie przekracza 5 lat. W związku z tym należy stwierdzić, iż w przypadkach wątpliwych powinno badać się faktyczny wiek drzew. Słusznie, więc pełnomocnik skarżącego wywodził w toku rozprawy, że organy nie poczyniły szczegółowych wyjaśnień, na jakiej podstawie przyjęły określony przez siebie wiek "około 5 lat". Należy też zgodzić się ze stroną skarżącą, że przyjęcie tak nieostrego określenia, powoduje możliwość różnej interpretacji wieku usuniętego świerka, a więc nie tylko na wiek przekraczający 5 lat, ale też na wiek do 5 lat, co skutkowałoby brakiem przesłanek do wymierzenia kary za jego usunięcie. Podobnie też zasadnym jest podniesiony przez stronę skarżącą w toku rozprawy zarzut naruszenia powyższych przepisów postępowania administracyjnego, w zakresie braku poczynienia przez organy szczegółowych ustaleń w zakresie wykazania, że usunięte lilaki należą do jednego z gatunków drzew. Ta drzewiasta roślina obejmuje bowiem 30 gatunków w formie krzewów lub niskich drzew, co oznacza, iż niezbędną przesłanką przy wymierzeniu kary za jej usunięcie powinno być wskazanie na jakiej podstawie organ uznał, że chodzi o usunięte drzewo, a nie krzew. Sąd uznał inne zarzuty skargi za niezasadne. Skarżący niezasadnie, bowiem twierdził o naruszeniu przez organy innych przepisów postępowania, tj. art. 9 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak i naruszeniu art. 10 kpa, który stanowi o obowiązku organów administracji publicznej zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Naruszenie powyższych przepisów skarżący odnosił do wykonania przez organ I instancji materiału zdjęciowego w czasie nieobecności strony, czym w jej ocenie została naruszona norma przepisu art. 79 § 1 i 2 kpa, który stanowi, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1), oraz, że ma ona prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2). Jakkolwiek brak jest w materiale dowodowym danych na podstawie, których można by było ustalić okoliczności sfotografowania pni po ściętych drzewach, to jednak organy w swych decyzjach ustalenia faktyczne poczyniły na podstawie danych zawartych w protokole oględzin z [...] 2005 r., który zawiera informację o uczestnictwie skarżącego w tej czynności procesowej. Ponadto protokół ten został podpisany przez skarżącego, który nie kwestionował autentyczności tego podpisu. Jak wynika też z protokołu przesłuchania z [...] 2005 r., strona została też przesłuchana w sprawie. W świetle powyższego, należało uznać, że skarżący nie był pozbawiony ani możliwości złożenia stosownych wyjaśnień, ani też uczestnictwa w oględzinach miejsca wycinki drzew. Dlatego Sąd nie podzielił powyżej sformułowanych zarzutów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę poczynione przez Sąd uwagi, co do naruszeń prawa materialnego i procesowego, celem ich wyeliminowania. Z uwagi na powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w/w ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję i decyzję pierwszoinstancyjną uchylić. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie 152 w/w ustawy, a rozstrzygnięcie o kosztach znajduje oparcie w art. 200, w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.