III SA/Wr 142/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sprawa zawodowego uszkodzenia słuchu Z. S. była już wcześniej przedmiotem rozpoznania w następujących okolicznościach. W dniu [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. G. wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u strony choroby zawodowej w postaci obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. nie znalazł podstaw prawnych ani merytorycznych do zmiany pierwszoinstancyjnego orzeczenia, które – po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanego – utrzymał w mocy decyzją z dnia [...]. Z. S. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu. Po zmianach kompetencyjnych związanych z reorganizacją sądownictwa administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (właściwy rzeczowo i miejscowo w tej sprawie od dnia 1 stycznia 2004 r.) wyrokiem z dnia 2 lipca 2004 r. (sygn. akt 3 II SA/Wr 1909/03) skargę tę oddalił. Ówczesny wyrok Sądu nie był uzasadniany ponieważ żadna ze stron nie wystąpiła ze stosownym wnioskiem w tym zakresie. Już po załatwieniu sprawy prawomocnym wyrokiem WSA, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. G., wszczął z urzędu – w dniu [...], na skutek zgłoszenia dokonanego przez J. Ośrodek Medycyny Pracy NZOZ w J. G. z dnia [...] – postępowanie w sprawie stwierdzenia u Z. S. tej samej choroby zawodowej. W ramach tego postępowania, strona została ponownie zbadana przez jednostki orzecznicze I i II stopnia. Obie jednostki medyczne, tzn. D. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy we W. Oddział w J. G. (orzeczenie lekarskie z dnia [...], Nr [...]) oraz Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. (orzeczenie z dnia [...], Nr [...]), nie jednak znalazły podstaw do zdiagnozowania u badanego zawodowej etiologii schorzenia narządu słuchu. Uwzględniając treść obu orzeczeń lekarskich, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. G., decyzją z dnia [...], Nr [...] stwierdził brak podstaw do rozpoznania u Z. S. choroby zawodowej. Po rozpatrzeniu odwołania strony, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], w której uchylił rozstrzygnięcie PPIS w J. G. i umorzył pierwszoinstancyjne postępowanie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy – po opisaniu zatrudnienia Z. S., przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie, wskazaniu normatywnych przesłanek uzasadniających stwierdzenie zawodowej choroby słuchu – wyraził zapatrywanie, iż w przypadku strony nie zostały spełnione wymogi do uznania zawodowej etiologii ujawnionego schorzenia. Organ stwierdził jednak, że wcześniej wydana jego własna decyzja z dnia [...] o braku podstaw do stwierdzenia obustronnego, trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem jest decyzją prawomocną i ostateczną. Rozpatrując ponownie sprawę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w J. G. powinien był zatem – w ocenie PWIS – skierować całość dokumentacji do organu drugiej instancji, który jako ostatni zakończył postępowanie wydaniem decyzji. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wydanie po raz drugi decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w J. G. skutkowało tym, iż w obiegu prawnym znalazły się dwie decyzje co jest niedopuszczalne w świetle przepisów postępowania administracyjnego. Mając na uwadze tę ostatnią okoliczność, organ odwoławczy zdecydował się uchylić pierwszoinstancyjną decyzję z dnia [...] i umorzyć postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. S. zakwestionował zasadność odmowy stwierdzenia u niego zawodowego tła choroby narządu słuchu (skarżący niesłusznie określił orzeczenie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jako decyzję "utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Inspektora Sanitarnego w J. G. z dnia [...]"). W uzasadnieniu żądania uchylenia decyzji organu drugiej instancji jako niezgodnej z prawem strona przywołała judykaty Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 7 kwietnia 1982 r., II SA 372/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 33) oraz Sądu Najwyższego (wyrok z dnia 11 marca 1999 r., II RN 128/98, Wokanda 1999, Nr 8, s. 20 i wyrok z dnia 18 stycznia 2002 r.). W świetle tych orzeczeń dla stwierdzenia choroby zawodowej słuchu nieistotna jest wielkość ubytku słuchu. Wystarczy samo stwierdzenia istnienia warunków narażających na powstanie choroby. Skarżący wywodził w związku z tym, że w jego przypadku jedyną przeszkodą do rozpoznania choroby zawodowej jest nie osiągnięcie granicy 45 dB ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym. Takie podejście do sprawy uważa skarżący za niezgodne z przywołaną linią orzecznictwa. Podkreślił, że nie chorował na żadne choroby mogące uszkodzić słuch, nie doznał też żadnego urazu, który słuch by uszkodził. W jego ocenie, związek przyczynowy pomiędzy warunkami pracy a ubytkiem słuchu zachodzi w sprawie bezspornie. Ubytek słuchu powstał w wyniku warunków pracy w zakładzie mechaniki pojazdowej, gdzie pracuje jako blacharz i mechanik samochodowy od 1978 r. do chwili obecnej. W poprzednich zakładach pracy, od 1971 do 1978 roku zatrudniony był jako mechanik samochodowy. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, choć z innych powodów, niż te, które naprowadzono w skardze. W pierwszej kolejności godzi się zwrócić uwagę strony skarżącej, iż przedmiotem weryfikacji Sądu nie była decyzja załatwiająca jego sprawę orzeczeniem merytorycznym (a więc takim, które by stwierdzało istnienie lub brak podstaw do uznania zawodowego tła zdiagnozowanego u strony ubytku słuchu), lecz rozstrzygnięcie proceduralne, którego istota polegała na przesądzeniu o niedopuszczalności ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a to wobec faktu załatwienia wcześniejszego wniosku Z. S. ostatecznymi i prawomocnymi już decyzjami organów inspekcji sanitarnej, wydanymi w 2003 r. Powyższa konstatacja ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że czyni bezprzedmiotową argumentację, na którą powołano się w skardze, a zmierzającą w istocie do wykazania, iż istniały podstawy do stwierdzenia u zainteresowanego choroby zawodowej. Na marginesie tego zagadnienia warto jedynie podkreślić bezzasadność oparcia wspomnianej argumentacji na orzecznictwie sądowym i sądowoadministracyjnym z lat 1982-2002, a to z tej przyczyny, iż odnosiło się ono do dawnego stanu prawnego, a konkretnie – do rozwiązań przyjętych w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65, poz. 294 ze zm.). Tymczasem znajdujące zastosowanie w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczególnych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) wprowadziło nowe rozwiązania, diametralnie odbiegające od podstawowych reguł przewidzianych w rozporządzeniu z 1983 r. Dlatego też judykaty przywołane przez skarżącego nie mogą być miarodajne dla merytorycznej oceny, która miałaby obecnie przesądzać o istnieniu (lub braku) podstaw do stwierdzenia u Z. S. zawodowego uszkodzenia słuchu. Orzeczenia te straciły bowiem swoją aktualność z chwilą wprowadzenia do obiegu nowego aktu prawnego (rozporządzenia z 2002 r.). Po drugie z tego powodu, że przedmiotem kognicji Sądu w niniejszej sprawie jest wyłącznie ocena zasadności umorzenia postępowania administracyjnego, bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Zdaniem składu orzekającego Sądu, dokonując weryfikacji zaskarżonej decyzji w tej drugiej płaszczyźnie, nie można absolutnie podzielić stanowiska Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, a to z następujących względów. Z uzasadnienia decyzji zakwestionowanej przez stronę wynika niedwuznacznie, iż podstawę umorzenia postępowania stanowiło przekonanie organu odwoławczego o niedopuszczalności ponownego rozstrzygania sprawy choroby zawodowej Z. S., wobec uprzedniego rozstrzygnięcia tej sprawy przez organy inspekcji sanitarnej ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami z 2003 r. Przekonanie to jest błędne w okolicznościach niniejszego przypadku. O powadze rzeczy osądzonej (res iudicata) można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie (w koniunkcji) następujące warunki: 1) tożsamość podmiotu, którego dotyczy sprawa już załatwiona i ponownie wszczęta; 2) tożsamość przedmiotu postępowania sprawy załatwionej i wszczętej; 3) tożsamość stanu prawnego obu spraw oraz 4) tożsamość (identyczność) stanu faktycznego, rozstrzygniętego onegdaj i rozpatrywanego w ramach ponownej sprawy. W okolicznościach sprawy stanowiącej przedmiot rozpoznania Sądu nie może budzić żadnych wątpliwości, iż zachodzą trzy pierwsze warunki. Chodziło bowiem o przesądzenie istnienia (lub braku) podstaw do stwierdzenia tej samej choroby (zawodowego uszkodzenia słuchu – tożsamość przedmiotu) u tej samej strony (Z. S. – tożsamość podmiotowa) i na podstawie niezmienionego od 2003 r. (kiedy to orzekały po raz pierwszy organy inspekcji sanitarnej obu instancji) stanu prawnego. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zachodziła jednak tożsamość stanu faktycznego, co wykluczało zastosowanie konstrukcji powagi rzeczy osądzonej. Uszło uwagi organu odwoławczego to, iż według § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia RM z 2002 r. "okres narażenia zawodowego" jest jedną z okoliczności uwzględnianych przy ocenie narażenia zawodowego wywołanego czynnikami fizycznymi (takimi zaś są z pewnością źródła hałasu emitowanego w środowisku pracy skarżącego). Godzi się w związku z tym przypomnieć, że poprzednie badania strony skarżącej były przeprowadzone uprzednio w dniach: [...] (w DWOMP we W. – Oddział w J. G.) i [...] (w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S.). Tymczasem skarżący nadal pracuje zawodowo (jako mechanik samochodowy i blacharz samochodowy w Zakładzie Handlowo-Usługowym B s.c. w K.). Nie ustało więc działanie czynnika szkodliwego w środowisku pracy strony (hałasu), co zresztą jest okolicznością niekwestionowaną w sprawie. Należy też dodatkowo zauważyć, że wyniki badań lekarskich, przeprowadzonych w trakcie ponownego postępowania pierwszoinstancyjnego dowodzą, iż ubytek słuchu u skarżącego postępuje. W orzeczeniu z dnia [...], Nr [...] s. Instytut stwierdził podwyższenie progu słuchu na poziomie 47 dB dla ucha prawego i 35 dB dla ucha lewego (poprzednio, w styczniu 2003 r., wartości te wynosiły – odpowiednio – 32 i 27 dB). Wobec istotnych zmian okoliczności faktycznych, mających podstawowe znaczenie dla niewadliwego załatwienia wniosku strony (znaczny, ponad dwu i pół roczny!, okres między wydaniem poprzednich i obecnych orzeczeń przez organy inspekcji sanitarnej, dalszy ubytek słuchu stwierdzony u skarżącego), umorzenie postępowania, bez merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, stanowiło naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które to naruszenie – w ocenie składu orzekającego – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zapatrywanie Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego o konieczności umorzenia postępowania ze względu na pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznych i prawomocnych decyzji stwierdzających już wcześniej brak podstaw do stwierdzenia zawodowego uszkodzenia słuchu u strony skarżącej, bez uwzględnienia nowych, zmienionych okoliczności faktycznych, prowadziłoby w konsekwencji do niedopuszczalności ponownego rozpatrywania także w przyszłości, ewentualnie ponowionego wniosku strony i to nawet wtedy, gdy nadal pracując w narażeniu na hałas zainteresowany uzyskałby diagnozę uprawnionych do tego medycznych jednostek orzeczniczych o ubytku słuchu w stopniu uzasadniającym stwierdzenie zawodowego uszkodzenia słuchu. Ze względów wcześniej naprowadzonych Sąd był zobligowany do uchylenia zaskarżonej decyzji, stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku znajduje natomiast oparcie w art. 152 tej samej ustawy.